Социальная сфера представлена особой инфраструктурой, на базе которой осуществляются необходимые для выравнивания положения разных групп населения социальное страхование, социальное обеспечение и обслуживание. Эта инфраструктура складывалась исторически как своеобразный “инструмент” достижения равенства, и обеспечивали ее разные силы - от семьи до государства.

Когда сегодня говорят о том, что “государство должно передать часть функций третьему сектору”, нужно, прежде всего, разобраться - о каких функциях идет речь.

Исторический обзор.

1 этап. Невмешательство государства в социальную сферу.

Стабилизацию разнообразных социальных интересов обеспечивает семья, а также местные сообщества/общины, инфраструктура еще не оформлена. Ее отдельные элементы поддерживаются частной и религиозной благотворительностью. Доминирует узкое понимание социальной справедливости, государство “ночной сторож” - не вмешивается в социальную сферу.

2 этап. Модель общественного призрения.

Распространение идей Просвщения приводит к пониманию социальных корней бедности и других социальных язв. Возникает организованная общественная благотворительность. Благотворительные общества обращают внимание на разные аспекты достижения равенства (доступность образования для женщин, медицинских услуг для бедных и т.д.) и развивают различные модели трудовой помощи. Полномочия государства расширяются, складывается первая форма социальной инфраструктуры - система общественного призрения. “Призреваемыми” являются те из недееспособных членов общества (вдовы, сироты, подкидыши, инвалиды и др.), которые по тем или иным причинам не получают поддержки традиционных социальных институтов. Однако, цель общественного призрения не ограничивается компенсацией традиционной системы. Это благотворительность, направленная на масштабные социальные изменения (1). Система общественного призрения формируется по инициативе государства, но поддерживается не только государством, но и общественной и частной благотворительностью.

В России государственное присутствие в социальной сфере формируется с конца 18 века как принципиально иная модель решения социальных проблем, чем поощряемая православной церковью практика подачи индивидуальной милостыни. Основанные императрицами Екатериной II и Марией Федоровной многочисленные благотворительные богоугодные заведения составили фундамент государственной системы общественного призрения. Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны (1796-1917) представляло управленческую “вертикаль” и непосредственно управляло женскими гимназиями и училищами, институтами благородных девиц, сиротскими приютами, учебными заведениями для слепых и глухонемых, богадельнями и некоторыми больницами.

Сочетание “территориального” и “отраслевого” принципа управления достигалось через деятельность Приказов общественного призрения - губернских административных органов (1775 - 1860е годы). Они ведали местными школами, госпиталями, больницами, богодельнями, сиротскими домами, а также некоторыми тюремными учреждениями - работными и смирительными домами. Для содержания этих учреждений каждому Приказу выдавался первоначальный капитал. Кроме распоряжения государственными средствами и суммами, поступившими в качестве налогов от городов губернии, Приказы были обязаны умножать первоначальный капитал за счет отдачи под проценты и частных пожертвований.

С расширением местного самоуправления функции Приказов приняли на себя земства, которые финансировали социальные учреждения из местных налогов. Министерство общественного призрения было создано во Временном правительстве.

3 этап. Модель социального страхования рабочих/трудящихся.

С развитием капиталистической модернизации обостряется социальный конфликт между трудом и капиталом. Возникают массы людей, которым требуются новые формы поддержки при несчастном случае на производстве, в случае болезни, по старости. В упрощенном виде можно выделить два варианта исторического решения этого конфликта: западноевропейский - создание системы социальных компенсаций для рабочих при сохранении производственных отношений (“социальное страхование для интегрирования рабочих”) и советский - революционное изменение самих производственных отношений.

Социальное страхование в некоторых европейских странах создается как государственный институт, в других - как общественный, но постепенно переходит под контроль государства. В Западной Европе “социальное страхование для интегрирования рабочих” просуществовало до первой мировой войны, в 1920-х годах там начинается этап формирования всеобщего социального обслуживания.

В России в конце XIX - начале XX века и традиционная система родственной/общинной поддержки, и система общественного призрения не справляются с нищетой и многочисленными социальными проблемами. Как и в Западной Европе, вопрос о страховании работающих и обеспечении членов их семей в случае потери кормильца возникает вследствие политической активности пролетариата. В 1912 г. РСДРП выдвигает требование создать государственную систему страхования рабочих, так называемую страховую рабочую программу.

После Октября 1917 г. на базе этой программы создается советская система государственного страхования рабочих и служащих, значительно позже дополненная социальным страхованием колхозников, и разветвленная система социального обеспечения и обслуживания за счет прямых ассигнований государственного бюджета, различных фондов, творческих союзов и т.п.. Это позволяет обеспечить широкий доступ к образованию, здравоохранению, культуре тем группам, которые были его лишены (женщины, представители различных народностей и др.). Достижениями в социальной сфере, Государственная социальная поддержка распространяется на большие группы населения, поэтому может создаваться впечатление, что она была всеобщей. Однако, это далеко не так: поддержка оказывалась не по факту гражданства, а по факту классовой принадлежности, членства в профсоюзе и др Отдельные элементы этой системы (“Пиво только для членов профсоюза!”) сохраняются вплоть до 60-х и даже 90-х годов. Закон о государственных пенсиях был принят в 1956, только в 1964 г. он был дополнен законом о пенсиях и пособиях членам колхозов, а многодетные матери стали обеспечиваться государственными пенсиями в 90х годах. Пособия по беременности и родам были установлены в размере 100% заработка всем женщинам независимо от стажа работы и членства в профсоюзе только в начале 70-х годов, а право на пособие по временной нетрудоспособности независимо от членства в профсоюзе - в начале 90-х годов. Подчеркнем, что в СССР профсоюзы были элементом государственного управления.

4. Модель всеобщего социального обслуживания.

В Западной Европе расширение среднего класса, возникновение новых рисков (мировые экономические кризисы, инфляция) и другие факторы приводят к переходу от программ помощи нуждающимся к универсальным социальным программам, всеобщему социальному обслуживанию; в 20-60е годы складывается государство благосостояния.

В СССР переход к всеобщему социальному обслуживанию происходит гораздо несколько позже - в 1960-90е годы (значительно позже официального заявления о построении бесклассового общества). Несмотря на разницу экономических и политических систем, модели социальной защиты имеют много общего в плане пенсионного обеспечения, пособий, помощи семьям с детьми и др. Они реализуются почти исключительно за счет государства, его роль в социальной сфере расширяется. В СССР “социальное обеспечение в 60-90-е годы является наиболее реформируемым государственным институтом: расширяется круг лиц, получающих социальную помощь; формы последней становятся все более разнообразным. Численность лиц, находящихся на социальном обеспечении, растет как за счет демографических, так и социальных причин”(2) Создается разветвленная система государственных льгот и гарантий, дополняемая социальными программами предприятий. Достижения в целом ряде областей (например, разнообразные меры, позволяющие совмещать материнство и занятость в общественном производстве) оставляют позади такие развитые индустриальные страны, как США.

Однако, государственный патронаж социальной сферы имеет и негативный черты. Общие недостатки этой модели, свойственные и Западной Европе - бюрократический и безличностный характер государственных социальных служб, государственный патернализм, который провоцирует общественное иждивенчество - в СССР усугубляются низким качеством стандартного набора услуг и крайне низким уровнем благосостояния, который обеспечивают социальные пособия. Население с его проблемами рассматривается исключительно как объект нормативного регулирования. В результате к началу перестройки в роли “социальных инвалидов” оказываются и женщины, и дети, и инвалиды, и пенсионеры, - то есть основная масса населения страны. Независимые благотворительные и социально-ориентированные организации практически не существуют.

4. Поиск новых моделей.

Современный кризис модели всеобщей социальной защиты - общее явление, обусловленное не только недостатками социалистического государства или государства благосостояния, но и их достижениями, в частности, всеобщей экспансией образования, снижением мотивирующей роли социальной мобильности. Подчеркнем, что бюджетный дефицит лишь проявляет, ускоряет системный кризис советской модели социальной сферы, но не определяет его. Даже если бы нашлись все деньги на выплату пенсий, пособий и реализацию федеральных социальных программ, - то есть продление коррозии старой системы социального обеспечения - это не решило бы новых проблем, связанных с крайней условностью и подвижностью профессиональной структуры, имущественным расслоением, феминизацией бедности, плюрализацией форм семейной жизни и т.д.

Ни в Западной Европе, ни в России адекватной функциональной замены имевшейся модели социальной сферы пока не найдено. Однако, в каком направлении двигаться, уже понятно:

1. Перспективы достижения равенства и социальной справедливости зависят от того, удастся ли решить ключевые системные задачи:
   - сформировать баланс интересов (пакты) между гражданами с разным уровнем доходов, а также теми, кто нуждается в адресной помощи; обеспечить социальную консолидацию; - ликвидировать общественное иждивенчество, которое в разных группах проявляется по-разному;
   - фактически разграничить ответственность за реализацию социальных реформ и качество социальной сферы между федеральными и региональными властями и местным самоуправлением.
2. Ни “централизованное государственное управление”, ни “рыночная конкуренция” не обеспечивают эффективности социальной сферы. Альтернатива и современному состоянию социального обслуживания, и планам тотальной приватизации может быть создана за счет привлечения общественных движений (правозащитного, “зеленого”, женского, товариществ по месту жительства и др.) и развития сектора социальной экономики (некоммерческих проектов и малого предпринимательства, направленного на непосредственное удовлетворение потребностей населения). При этом необходимо перераспределение ресурсов на социальные нужды между государством и обществом, от централизованных государственных структур к небольшим организациям разных форм собственности.
3. Централизация столь же необходима, сколь и децентрализация. Необходима двойственная стратегия: поддержка экспериментальных форм социального обслуживания на местном уровне и развитие новых форм централизованной политики гарантий социальных прав. Отметим, что практически все достижения государственной социальной политики (доступность высшего образования, охрана материнства и детства) когда - то были общественными инициативами.

Россия как социальное государство

Наряду с экономикой, социальная сфера является базовой сферой, в которой в последние годы де-факто происходит процесс переопределения государственной власти; хотя это и не столь заметно, как уход государства из сферы непосредственного управления экономикой. Российская Федерация по своей Конституции остается социальным государством. Это не означает сохранения всеобщего бесплатного социального обслуживания. Однако, требуется жесткий контроль за соблюдением основных социальных стандартов и гарантий (по минимальной оплате труда, условиям и охране труда, разрешению коллективных трудовых споров, пособиям по безработице, минимальному размеру и своевременной выплате пенсий и др.) и политика доходов - соблюдение баланса между ценой рабочей силы и компенсациями из общественных фондов потребления.

При социализме централизованная исполнительная власть обеспечивала соблюдение социальных стандартов за счет непосредственного управления социальной сферой. Гарантируя крайне низкий уровень заработной платы при всеобщей занятости, она компенсировала расходы на воспроизводство и жизненные риски (потеря трудоспособности, экологические катастрофы и др) через систему дифференцированных социальных пособий, пенсий, стипендий из общественных фондов потребления.

Сегодня можно констатировать глубокий кризис и целей, и способов деятельности исполнительной власти в социальной сфере, и контроля государства за соблюдением социальных прав. Несвоевременная выплата заработной платы, пенсий и пособий приобрела многолетний характер. В рамках борьбы с инфляцией проводится политика замораживания доходов, расходы на воспроизводство по-прежнему не включаются в цену рабочей силы, уровень жизни остается низким. Одновременно Правительство РФ предлагает пакет социальных законопроектов по жилищно-коммунальной реформе, пенсионному обеспечению и т.д. Планируется резко сократить “льготы” по оплате жилья, пособия семьям, имеющим детей и т.п.

Но что такое “льготы” для населения России? При социализме дешевое жилье было не льготой, а способом поддерживать приемлемый уровень жизни через общественные фонды потребления при низком уровне заработной платы. По определению льгота - исключение из общих правил - не может относиться ко всему населению. Правительство “забывает”, что уровень и структура доходов у “всего мира” совершенно другие, чем в России.

Реформирование базовых систем социального страхования и обеспечения должно опираться на рост и изменение структуры доходов. Однако, на реформирование доходов объявлен мораторий, проводится активная политика замораживания доходов населения, сдерживания роста цены рабочей силы.

Доходы населения (3).

Утерян баланс между целями макроэкономической и социальной политики; государство не контролирует соотношение между имущественной дифференциацией и социальной консолидацией общества, что делает политическую стабильность невозможной.

Государство почти потеряло контроль за соблюдением социальных гарантий и в бизнесе (прежде всего, по условиям труда и трудовым спорам), и в бюджетной сфере (прежде всего, по оплате труда). Возникновение параллельной системы коммерческих и некоммерческих социальных услуг не анализируется и не рассматривается с точки зрения перераспределения социальной ответственности между государством, работодателями, общественными ассоциациями и группами взаимной поддержки, семьей и др.

Чтобы определить роль каждой из сторон, необходимо четко обозначить меру и формы государственного присутствия в социальной сфере как на федеральном так и региональном уровне государственной власти (с учетом ст. 71, 72 Конституции РФ). Таким образом речь идет как об обновлении государственной политики в социальной сфере, так и о вытекающей из нее комплексной реформе системы исполнительной власти. Процессы разгосударствления, демонтажа социалистической модели, должны при этом происходить контролируемо, в первую очередь за счет организованного вовлечения в реформу и контроль за ее ходом со стороны граждан, сконцентрированных в зарекомендовавших себя положительно общественных организациях.

С учетом Конституции РФ, международных обязательств РФ по реализации Конвекции ООН в социальной сфере, Конвенций МОТ и других международных стандартов, в том числе европейских, цель государственного присутствия в социальной сфере представляется как достижение социального равновесия. Кроме политики роста и изменения структуры доходов, собственно социальная функция дифференцируется следующим образом:

Социальная защита - защита социальных прав, в том числе в области труда и занятости, как неотъемлемой части прав человека (всех граждан, а также лиц без гражданства). Предусматривает также специальные меры юридического и практического характера для защиты интересов граждан, которые не могут самостоятельно реализовать свои права (социальная защита детей, престарелых, инвалидов), а также политические меры по повышение общественного статуса групп с неравными возможностями (инвалидов, женщин, молодежи, людей пожилого возраста, этнических меньшинств и др.), то есть политику равных прав и равных возможностей.

Социальное страхование - система материального обеспечения трудящихся в случае потери трудоспособности, болезни, по возрасту и др., обеспечивает гарантии социальных и профессиональных рисков различного типа. Важнейший источник социального страхования - обязательное удержание страховых взносов из заработной платы, дополняемое взносами работодателей.

Социальное обеспечение - система социально-экономических мер по материальному обеспечению нетрудоспособных, по всестороннему обеспечению детства и родительства, включает социальные пенсии (по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца и др.), пособия (по беременности и родам, гражданам, имеющим детей и др.), компенсационные выплаты (неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами и др.), стипендии и т.д. Это поддержка воспроизводства поколений, предусматривает значительную ответственность государства и соответствующие расходы из государственного бюджета.

Социальная помощь - временные меры адресной индивидуальной поддержки в кризисной ситуации (услуги, пособия), проводятся в рамках общей политики контроля над доходами (пособие по нуждаемости и др.), а также в особых ситуациях (вынужденные переселенцы, ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф и т.п.).

Что здесь относится к исключительной компетенции государства, а что является предметом сотрудничества с другими силами на общественной арене?

Без ответа на этот вопрос не обойтись ни в практике социального взаимодействия общества и государства в целом, ни при введении механизмов социального заказа в частности. Проведенный нами анализ позволяет представить на суд общественности наше первое приближение к ответу.

Социальное страхование - это та функция, за исполнение которой государство несет ответственность совместно с работодателями.

Социальное обеспечение должно остаться в непосредственном ведении государства как гаранта социальных прав. Для общественности - это вопросы грамотной и заинтересованной экспертизы и гражданского контроля.

Социальная помощь и социальная защита являются теми функциями, которые государство может и должно осуществлять в сотрудничестве с общественными и некоммерческими организациями. Именно здесь приоритетная область введения социального заказа и других механизмов социального взаимодействия.

Мы определяем этот ответ как первое приближение поскольку ожидаем, что он должен корректироваться массой практических обстоятельств. Какова же конкретно будет эта коррекция - это дело дальнейших исследований.