(Справочные материалы для организации общественной экспертизы Программ социальных реформ и связанных законопроектов) (1)
Марина Либоракина, Михаил Флямер, Владимир Якимец (Москва)

Развитие событий за последние два-три года со всей очевидностью показали объективную невозможность излечить корродированную социалистическую систему социального обслуживания, почти не сглаживающую жесткие реалии “переходного периода”. Это нашло отражение в правительственной Программе социальных реформ (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222). Но эта Программа фактически игнорирует вклад общественности в решение социальных проблем. Анализ программы представлен в книге “Социальная реформа: путь к гражданскому обществу” (2).
Вышел специальный выпуск Агентства социальной информации “Жилищно-коммунальная реформа: точка зрения общественных организаций”.

Приведем справочные материалы, которые могут послужить отправной точкой для общественной экспертизы Программы и законопроектов, которые будут разрабатываться на ее основе на федеральном и региональном уровне.

1.1. Тенденции социальных реформ. В России осуществляется переход от политики социальных прав к политике компенсации издержек экономических реформ (социальных нужд), попечительству особо нуждающихся. Отказ от ответственности за социальное благополучие получает обоснование за счет идеологии ликвидации неоправданных льгот.

Рассмотрим способы реализации основополагающего принципа правительственной Программы социальных реформ: “Упорядочить действующую систему льгот и компенсаций, повысить обоснованность их предоставления,” - на примере жилищно-коммунальной реформы и других мероприятий.

Жилищно-коммунальная реформа - политический приоритет сегодняшнего дня. Правительство подчеркивает, что цель реформы - повышение качества обслуживания, сохранение ЖКХ - одного из последних и финансово-емких анклавов советской экономики - невозможно (“объем расходов на ЖКХ приводит к параличу систем здравоохранения и образования, многомесячной задолженности по заработной плате”); государство больше не может обеспечивать льготы по оплате жилья, которыми сейчас пользуется все население; нужен постепенный переход к оплате жилья самими гражданами, как происходит во всем мире. Дешевое жилье при социализме было не льготой, а способом поддерживать приемлемый уровень жизни через общественные фонды потребления при низком уровне заработной платы. Сегодня при сохранении низкого уровня доходов предлагается резко сократить возможности получения благ из общественных фондов потребления. Совершенно справедливо некоторые общественные организации предлагают увязать изменение оплаты жилья и рост доходов граждан. “Нельзя проводить реформу в такие сжатые сроки. При низком уровне благосостояния и политической и экономической нестабильности она обречена на провал. У нас еще не сформировался средний класс, ради которого и за счет которого должна проводиться реформа. Слишком много бюджетных денег уйдет на субсидии для бедных. Цены на жилье, повышать, конечно, надо, но адекватно размеру кошелька большинства населения. Проводить реорганизацию жилищно-коммунальной сферы следует очень аккуратно и осторожно, постоянно корректируя ее темпы и ориентируясь на рост доходов. Если, допустим, доходы выросли на 15 процентов, цены можно повышать только на 10. Для этого каждый год желательно планировать очередной этап реформы, хотя общая концепция может быть определена на 10-15 лет вперед.” Дмитрий Поляк, председатель Комитета общественного самоуправления “Кунцево, 38”. (3)

Сегодня, под лозунгом ликвидации неэффективных льгот, проводится кампания значительного сокращения пособий через изменение порядка их выплат. Само наличие задолженностей по пособиям - следствие политики замораживания доходов - в свою очередь используется как аргумент в пользу сокращения самих пособий.

В проекте закона “О внесении изменений в ст.16. Федерального закона “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” пособие на ребенка рассматривается как яркий пример “неэффективной социальной помощи”: для обеспеченных родителей сумма пособия не имеет никакого значения, а в бедных семьях его недостаточно, чтобы обеспечить ребенка даже самым элементарным.” Предлагается выплачивать пособие только семьям со среднедушевым доходом не выше размера прожиточного минимума. (При этом методики определения прожиточного минимума принципиально не включают затрат на воспроизводство, расходов семьи на содержание иждивенцев). В Пояснительной записке к законопроекту раскрывается истинный смысл нововведения: общая сумма задолженности по выплате пособия составляет более 7,8 трл.руб., в 30 процентах субъектов РФ пособие не выплачивается по нескольку месяцев. За счет изменения порядка выплаты пособий планируется снизить годовой объем расходов на 25% при том, что сумма каждого пособия не увеличивается, а значит, ни о каком “повышении эффективности социальной помощи” речи быть не может.

Замораживание доходов осложняет “разгосударствление” социальной политики и развитие малого предпринимательства - сектора “социальной экономики. Существующий значительный спрос на социальные услуги неплатежеспособен и не дает возможности развиваться общественным инициативам и некоммерческим организациям.

1.2. Мотивы социальных реформ гораздо в большей степени определяются приоритетами макроэкономической политики и потребностями финансовых рынков, чем социальными проблемами и нуждами социальной сферы.

Негативные последствия политики замораживания доходов для уровня жизни населения хорошо известны правительству. Однако, она продолжает проводиться как способ борьбы с инфляцией и сохранения контроля за макроэкономическими показателями - предмета договора правительства и международных финансовых институтов - МВФ и ВБ.

Систематические задолженности по выплате заработной платы, пенсий и пособий являются элементом функционирования национальных и транснациональных финансовых механизмов - государственного и коммерческих. Мероприятия, которые способствовали бы росту доходов (пересмотр тарифной сетки, повышение минимальных государственных гарантий заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума и др.) Программой социальных реформ отложены до достижения устойчивого экономического роста.

Пенсионная реформа. Нынешняя “распределительная” система ограничивает возможности использования средств Пенсионного фонда как государством, так и коммерческими структурами (долг государства Пенсионному фонду рассматривается как аномальное явление). Переход к накопительной (страховой) системе позволит создать значительные резервы для инвестиций, активно использовать страховые средства в коммерческих целях.

1.3. Принципиальный вопрос реформы - это разграничение систем социального страхования и социального обеспечения, начало которого было положено созданием внебюджетных фондов (занятости, обязательного медицинского страхования и др.). В СССР эти системы практически слились (истоки системы социального обеспечения - в государственной страховой рабочей программе): страхование осуществлялось без прямого удержания страховых взносов из заработной платы, за счет страховых взносов предприятий и средств государственного бюджета (4). Сегодня инерция мышления и управленческой практики приводит к тому, что принцип разграничения предмета, источников и управления системами социального страхования и обеспечения реализовать не удается (яркий пример - долги госбюджета Пенсионному фонду).

Важнейшая причина - неразрешенность принципиальных вопросов разграничения между обеспечением воспроизводства и гарантиями социальных и профессиональных рисков разного типа - временная потеря трудоспособности, риски, связанные с экологическими и техногенными катастрофами и др.. Следовательно, не проработана концептуальная основа разведения двух систем (а затем и дифференциации внутри каждой системы, в частности, разведения разных рисков по разным страховым фондам) и определения пропорций разделения страховых выплат между наемным работником, работодателем и государством. Сейчас в нашей стране страховые взносы платят почти исключительно работодатели. Наемные работники не платят взносы в Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования. Тарифы взносов в Пенсионный фонд составляют для работающих граждан 1% заработка., для работодателей - предприятий, учреждений и организаций - до 28% по отношению к начисленной оплате труда, для крестьянских (фермерских хозяйств), граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и т.п. - 5% дохода. Пенсионная реформа предполагает переход к накопительной системе, открытие лицевых счетов на каждого работающего человека, в которых ежемесячно будут отражаться его пенсионные накопления. Планируется следующие тарифы взносов - 10% выплат работника и 20% выплат работодателя.

Реформа медицинского страхования - пример мутанта, рожденного из остатков советской практики и кусочков разных моделей страхования, заимствованных из зарубежной практики.

Программа социальных реформ предусматривает дальнейшее расширение страхового аппарата. При непроработанности теоретической базы, это приведет к новым социальным издержкам, в частности, к росту дискриминации по признаку пола.

Наряду со введением единой системы страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, предлагается развивать страхование на случай материнства. Но беременность и роды - это не болезнь и не трудовое увечье! Гарантии репродуктивных прав граждан должны обеспечиваться государством (что в СССР было закреплено в начале 70-х годов, когда пособия по беременности и родам были установлены в размере 100% заработка всем женщинам независимо от стажа работы и членства в профсоюзе). В репродуктивной сфере нельзя опираться ни на страховые взносы граждан, ни на страховые взносы работодателей, это усугубит тенденцию выделения женщин в особую неконкурентоспособную на рынке труда группу.

Сегодня высказываются предложения и о том, что пособие по беременности и родам также должно выплачиваться только женщинам, чей доход не выше прожиточного минимума. Если они воплотятся на практике, придется зафиксировать полный отказ от конституционных гарантий социальных прав.