1. Политическая реформа в России.

Почему процесс реформирования России идет столь непросто? Мне близка позиция профессора Стэнфордского университета Майкла Макфола (1), который в качестве главной особенности российского варианта посткоммунистического развития выделяет одновременное протекание трех видов реформ:

• экономической реформы (переход от полностью огосударствленной экономики к частной собственности и рынку);
• реформы национально-государственного устройства (распад Советского Союза и поиск оптимальной формы государства для новой России);
• политической реформы (переход от административно-командной системы к демократии).

Именно одновременность протекания этих глубочайших преобразований не позволяет опереться на какую-то стабильную опору для форсирования изменений на определенном направлении.

Обратимся к собственно политической реформе, к переходу от авторитарной системы к демократии. В первом приближении можно считать, что основными характеристиками демократии являются:

• - возможность регулярной смены ее политического руководства в результате свободных и честных выборов;
• - наличие правового государства при приоритете естественных прав человека;
• - существование в стране ответственного гражданского общества.

Сложнее всего у нас вопрос о наличии ответственного гражданского общества. Как справедливо отмечает Е.Рашковский, российский контекст представляет собой крайнюю атомизацию индивида перед лицом все присваивающей и на все претендующей власти. Издержками сегодняшнего глубокого социального переоформления оказались скороспелая групповщина; криминализация, диктуемая "логикой" соперничества отраслевых мафий; запоздалый клерикализм и этническое соперничество, задаваемые то же самой "логикой". Специфика нынешней России, определяется спутанностью взрывоопасных процессов эмансипации и индивидов, и групп, и корпоративных структур (2).

Политическая культура. На мой взгляд, реальная демократия большинства или демократия участия, возможны лишь в стране с установившимся гражданским обществом - стране, граждане которой характеризуются активистской политической культурой, или политической культурой участия (3). К сожалению, для большинства граждан нашей страны до сих пор характерна не культура участия, а пассивная политическая культура, при которой люди ориентируются в основном на "выходы" политической системы, т.е. ждут от государства обеспечения их образования, трудоустройства, благосостояния, безопасности в обмен на их политическую лояльность к руководству. Именно такая культура была нужна советскому режиму, именно ее получила в наследство и новая Россия (4). Но корни общественного сознания уходят существенно глубже десятилетий советского периода. Вслед за уже упоминавшимся здесь Е.Рашковским , выделим две существенные особенности России. Первое - гипертрофия казенно-государственной сферы (имеющая своей оборотной стороной крайнюю атомизацию общества), которая связана с традицией нераздельности власти и собственности. Второе - тяжкие идеологические напластования романтического правового (или, точнее, антиправового) нигилизма, доставшегося в наследство от взаимосвязанных в российском контексте идей славянофильства, народничества и марксизма.

Первая особенность объясняет трудности в развитии как системы представительных политических партий, так и разнообразных неполитических общественных организаций, клубов, групп по интересам, экономических группировок и коалиций, профессиональных сообществ, приходов, политических и субкультурных объединений, - всего этого сложного конгломерата групповой и общественной самопомощи, без которого немыслимо гражданское общество.

Вторая- определяет сложности в становлении в нашей стране правового государства, которое немыслимо без естественного для его граждан уважения к праву.

Если мы действительно хотим жить в демократической России, у нас нет иного выхода, как приспособление к свободе (или, по крайней мере, к общественной полусвободе), которое требует структурного переоформления всего внутреннего склада человека: полуосознанный резерв внутреннего достоинства и свободы должен выходить наружу и развиваться вовне, теми или иными путями перерабатывая и медленно подчиняя себе мафиозно-чиновничий "беспредел".

Такова, по-видимому, подлинная, а не подражательная модернизация России, которая невозможна без изменения политической культуры существенной части народа. Но изменения политической культуры за один год не происходят. Трансформация традиционной политической культуры в культуру участия не происходит сама по себе, автоматически, а реализуется в результате активной деятельности людей, которых можно было бы назвать активистами, волонтерами зарождающегося гражданского общества России. Результатом их деятельности становится появление различных общественных организаций, важнейшей функцией которых является политическая социализация граждан, получающих в процессе своей работы в таких организациях необходимые навыки совместного решения проблем, навыки конструктивного взаимодействия с государственными структурами и иной разнообразный опыт, который позже позволит им сознательно и ответственно подходить и к реализации их политических функций, в частности, участия в избирательных кампаниях. Именно в процессе участия в деятельности благотворительных, экологических и тому подобных общественных организаций возможна постепенная трансформация пассивной политической культуры в культуру участия.

2. Международный контекст.

В последнее время получила известность концепция "социального капитала", наличие которого, подобно капиталу экономическому, делает нацию энергичной и преуспевающей и наоборот. При этом в поисках "исчезающего социального капитала" (буквальный перевод названия одной из статей), исследователи обращаются к волонтерским неприбыльным организациям, организациям "третьего сектора" (5). Другое направление общественной мысли, получившее развитие преимущественно в США и также пытающееся выйти за пределы "заколдованного" противоречия индивидуализм-коллективизм, носит имя "коммунитариаризм". Оно происходит не от революционной коммуны, а от "community" - понятия, которое лучше переводится не словом "община", а термином "сообщество".

Здесь также придается большое значение этическим принципам, носителями которых являются добровольные сообщества людей, как правило, связанные с их непосредственным местом жительства. Интересно, что в рамках коммунитариаризма смогли объединиться как правые республиканцы, мечтающие о возрождении подлинно американских духовных ценностей, так и левые либеральные демократы, видящие в коммунитариаризме разумную альтернативу дискредитировавшим себя идеям социализма (6).

Решение глобальных проблем требует усложнения управления в мировом масштабе. Наиболее известной из глобальных проблем является проблема сохранения окружающей среды (7). Важно подчеркнуть, что "экологическое" измерение национальной и мировой политики было инициировано неправительственной некоммерческой организацией, которой был и является сам Римский клуб - международная общественная организация, основанная в 1968 году с целью исследований перспектив развития человечества (8). Именно неправительственная организация смогла со всей остротой и серьезностью поставить вопросы, касающиеся всех людей на Земле, - вопросы, которые превышали компетенцию правительств отдельных стран и их блоков. Этот пример хорошо иллюстрирует возрастающую роль таких организаций на глобальном уровне. Неправительственные международные организации различной направленности - феминистские, научные, культурные и т.д. - все более и более берут на себя не только функцию артикуляции - выражения интересов, но и функцию поиска путей их реализации, решения проблем как на глобальном, так и на региональном уровнях. Система взаимодействующих между собой национальных и международных неправительственных организаций становится таким образом важным дополнением и расширением структуры правительственных и межправительственных взаимодействий на международном уровне, объединенных в конечном итоге в структуру Организации Объединенных Наций и ее конкретных органов.

Если ООН как международная структура символизирует собой иерархический принцип организации управления разнообразными процессами, то система общественных организаций позволяет дополнить его двумя другими, которые часто оказываются существенно более эффективными - матричным и сетевым принципами. Это позволяет гораздо более полно использовать творческих потенциал людей и их объединений, а также обеспечивать циркулирование информации по разным уровням и направлениям. Важно подчеркнуть, что "сеть представляет "проблемный" способ организации. При этом сама по себе сеть не способна отвечать на какие-либо проблемные вопросы; но за счет своей коммуникативной природы она является средством идентификации общей проблемы, приобщения к ней именно как к универсальной проблеме, а не как к временному затруднению в своей локальной деятельности" (9).

Развитие отдельных государств показывает, что иерархическая структура управления обществом, при которой все его процессы регулируются из одного центра, по мере усложнения стоящих перед ним проблем становится все менее и менее эффективной, и постепенно дополняется другими, более гибкими формами управления и координации. При этом мы говорим, что государство становится все более демократическим, и что наряду с властными иерархическими структурами в стране возникает устойчивое гражданское общество, состоящее из самоуправляемых ассоциаций граждан (неправительственных организаций), независимых в своей каждодневной деятельности от воли или своеволия государственных чиновников. Можно предположить, что аналогичный процесс имеет место и на глобальном уровне. На начальном этапе объединения человеческих сообществ на планетарном уровне речь шла исключительно о создании следующего иерархического, надгосударственного уровня - Лиги наций в двадцатых-тридцатых годах нашего столетия и Организации Объединенных Наций, возникшей полвека назад. Эта иерархическая структура достаточно хорошо соответствовала этому периоду времени, а также наличию в мировом сообществе сильных тоталитарных держав, также построенных по строго иерархическому принципу.

Однако по мере развития человечества, усложнения стоящих перед ним задач и крушения одного за другим тоталитарных и авторитарных политических режимов все яснее становится узость иерархического принципа организации его существования. Выходом может явиться создание "второй палаты" ООН, которая могла бы состоять из полномочных представителей международных неправительственных организаций, дополняя тем самым традиционную "Первую палату" - Генеральную асамблею ООН, состоящую из полномочных представителей государств - членов ООН.

Международные неправительственных организации и сегодня пользуются определенным авторитетом в ООН, так, например, одновременно с официальными форумами этой организации по определенным проблемам, стало практиковаться проведение и форумов неправительственных организаций, как это было на саммите ООН по социальным проблемам в Дании и на форуме в Китае по положению женщин. Обсуждаемое же здесь предложение направлено на существенное возрастание статуса таких организаций, а также, по сути, на переход от иерархической структуры управления глобальными процессами к более гибким структурам - матричной, а в перспективе, возможно, и к сетевой.

Особую роль играет глобальное собщество некоммерческих организаций в содействии становлению гражданского общества в посткоммунистических странах. Переживаемый в этих странах процесс ускоренной, догоняющей политической модернизации приводит к жизни различных социальных групп в этих странах в различном историческом времени, причем эти временные слои как бы проходят сквозь конкретных людей. Это, в свою очередь, может вызывать постоянную фрустрацию и может привести к срыву демократических процессов. В этой связи очень важно включение неправительственных организаций конкретных направлений - экологических, благотворительных, правозащитных, феминистских и т.д. - в сети международных неправительственных организаций соответствующего профиля. Кроме того, международное сообщество, через свое влияние на правительственные круги, может поддержать и активистов неправительственных организаций посткоммунистических стран в случае их конфликтов со своими властями.

3. Гражданское и негражданское общество.

В настоящее время не существует единого, общепринятого определения гражданского общества. С одной стороны, под гражданским обществом многие понимают такой социальный порядок, такое общественное устройство, которое является благоприятным для развития человеческой личности и самодеятельных общественных ассоциаций (10). В рамках такого подхода современное гражданское общество, помимо населения и составляемых им разнообразных социальных групп, будет включать государственные органы власти и соответствующие организации, сектор, нацеленный на производство прибыли (прибыльный сектор) и сектор, целью которого не является производство прибыли (неприбыльный сектор, третий сектор), причем между этими тремя секторам не существует жестких границ (11). На мой взгляд, именно понимаемое в этом смысле гражданское общество стало знаменем в борьбе против коммунистических режимов в Восточной Европе. Вместе с тем такое широкое определение фактически совпадает с понятием "демократия", и его использование не добавляет нового в понимание реальности. С другой стороны, под гражданским обществом некоторые исследователи понимают только совокупность общественных неполитических организаций, таких, как благотворительные, этнические, экологические, культурные и тому подобные свободные ассоциации, отделяя их от "политического" и "экономического" обществ (12). М. Флямер сужает это понятие еще сильнее, выводя за его пределы и часть организаций третьего сектора: "...внутри каждого из государств идет образование таких общественных сил, которые имеют в виду правовой порядок как объект общегражданской политической ответственности. Сегодня подобные общественные структуры, кажется, реально кристаллизуются в формах общественных и правозащитных организаций, юридических ассоциаций, ориентирующихся на права человека и т.п...Этот тезис следует повернуть и в "обратную" сторону - общественные подразделения, не работающие на то, чтобы их специфические проблемы (экологические, правовые, женские и т.п.) становились проблемами, к которым проявляется более широкое общегражданское участие, свертываются и выпадают из жизни гражданского общества. С социологической точки зрения, они, разумеется, будут причисляться к обществу, но при этом не будут принадлежать к гражданскому обществу в проводимом мною смысле" (13).

На мой взгляд, такое определение является слишком узким. В целом и политическое (партии, движения) и экономическое (ассоциации бизнесменов, профсоюзы) сообщества и, тем более, экологические и женские организации могут входить в гражданское общество. Вместе с тем "сообщество организаций третьего сектора" в современной России действительно является как бы ядром, основной частью гражданского общества, в частности, потому, что в этом сообществе в наибольшей степени сохранился сегодня приоритет моральных ценностей. Можно надеяться также, что именно отсюда реальные моральные стандарты распостранятся на другие части гражданского общества - политическое сообщество, в виде отрицания имморализма в политике, и экономическое сообщество, в виде новой этики бизнеса или корпоративной морали. Именно тогда мы сможем говорить о наличии в России гражданского общества, понимаемого как совокупность свободных ассоциаций граждан (и многообразных связей между ними), уважающих и соблюдающих законы государства, уважающего в свою очередь права человека, но не позволяющих вмешиваться в свою ежедневную деятельность никаким государственным чиновникам.

Введя таким образом понятие гражданского общества, мы можем также говорить и о наличии "негражданского общества", понимаемом как совокупность ассоциаций людей, не уважающих и не соблюдающих законы государства. Каждый из секторов гражданского общества будет иметь свой аналог в обществе негражданском. Так, для политического сообщества - это нелегальные, террористические организации; для экономического - мафия и преступные группировки; для сообщества неправительственных организаций - тоталитарные религиозные секты и т.д. С другой стороны, каждый из секторов гражданского общества тесно связан с тремя секторами производящей жизни страны, ее экономики и власти: политическое сообщество тесно связано с властными структурами, с государственным сектором; экономическое - с бизнесом, с частным сектором; а сообщество неправительственных организаций - с инструментальной, "производящей" сферой их активности, тем самым "третьим сектором" активности некоммерческих неправительственных организаций, который производит сегодня в США, например, около восьми процентов национального продукта (14). И только рассматривая все эти сектора в совокупности, мы сможем верно понять тенденции развития нашей страны и повлиять на реализацию наиболее благоприятных из них (см. таб. 4.1.).

Тенденции изменениея российского правосудия имеют свои культурные основания. Западная цивилизация пошла по пути создания независимых от исполнительной власти институтов правосудия. Они стали, с одной стороны, формально-правовыми гарантиями решения конфликтов (в том числе, конфликтов людей с самой властью), с другой - механизмами, обеспечивающими предпринимательский тип деятельности и сознания населения. По мнению многих российских "западников" именно создание таких институтов должно было помочь России. "Правовая необеспеченность, искони тяготевшая над народом, - пишет А.И.Герцен, - была для него своего рода школою... Полное неравенство перед судом убило в нем всякое уважение к законности. Русский, какого бы звания он не был, обходит и нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно, и совершенно так же поступает правительство"(15).

Хотя в дореволюционной России практически не существовало правовых механизмов решения конфликтов в европейском смысле слова, нельзя сказать, что там творился полный произвол и несправедливость. Конфликты в обществе решали по преимуществу не правовые, а властные и общинные институты. Суд воспринимался как государственный орган, существующий чтобы "покарать неправого". При этом возникали вопросы о гарантиях того, чтобы власть поступала по "правде" и "справедливости", о том, каким будет решение суда, если возникает конфликт безвластного человека с властным. Были другие, несудебные способы разрешения конфликтов, которое практиковались в сельских общинах. Такие способы разрешения конфликтов называют обычным правом.

Вот пример действия обычного права, записанный молодым адвокатом по заданию Российского Сената. Его задачей было разобраться, что происходит с правовыми решениями в селах (16). Старейшины судили двоих крестьян, между которым произошел спор из-за участка земли. В результате было принято решение: "А прав, а Б не прав. Поэтому А получит две трети земли, а Б одну треть". На замечание адвоката о том, что если А прав, то он должен получить всю землю, старейшины отвечают: "Земля это только земля, а жить им в одном селе до конца жизни". Увлекаясь попыткой внедрить институты западного правосудия, мы забываем о том, что решение конфликтов юридическими путями должно иметь свои границы.

Сегодня часто говорят о необходимости возрождения культуры в России. Но при этом культуру часто сводят к поведенческим реакциям, этикету, психилогически комфортному общению. Пример с нормами обычного права, которые культивировались в российской общине, "высвечивает" одну характерную деталь. Старейшины следовали ценностям воспроизводства коллективной жизни, а не формально-юридически правильной квалификации тех или иных поступков.

Распад социальной ткани сегодня заключается в неумении строить отношения в ориентации на коллективную жизнь. Наши конфликты часто не имеют таких способов разрешения, которые обеспечивали бы воспроизводство человеческого общежития. В России такие способы культивировались, прежде всего, в обычном праве, носителями которого были старейшины в общине. Я не призываю возродить крестьянскую общину, но хочу обратить внимание на следующее. Мы затеваем тысячи конфликтов на работе, с друзьями, знакомыми, незнакомцами, а механизмов выхода из них нет. Прекращаются значимые для общества начинания, люди атомизируются, будущее поколение не имеет образцов, помогающих строить нормальную взрослую жизнь. Нам необходимо заново ставить вопрос о роли формального и обычного права. Это один из вопросов общественного участия в правовой реформе.

Обзор ситуации.

В 1991г. в России была начата судебная реформа. Ее смысл был связан с возрождением независимой судебной власти как особой власти, не совпадающей с исполнительной и законодательной (вопрос возвращения суда к его правовым началам) и развитием правосознания и правопонимания у профессионалов, судей.

1. Независимость судебной власти. Федеральный закон "О статусе судей" (1992 г.) дал личную независимость судей, включая вопросы их неприкосновенности, несменяемости и материальной независимости. Кроме того, Закон способствовал учреждению судейского сообщества, объявил о том, что судьи образуют свои собственные органы в виде Совета судей. Этот момент очень важен, поскольку с него начинается формирование единой профессиональной корпорации, которая не совпадает с ведомственной структурой и (по крайней мере, потенциально) может быть силой, защищающей интересы права. Совет судей полномочен представлять интересы судей в общественных объединениях и организациях. По своему опыту знаю, как сложно взаимодействовать с судебной системой от лица общественности. Но через Советы судей, которые теперь существуют по всех областях России, взаимодействовать можно; они легко идут на контакт, дают интервью, беседуют. Это канал взаимодействия судебной системы и общественности. Федеральный конституционный закон "О судебной системе" (вступил в действие с 1 января 1997) гарантирует независимость суда с точки зрения финансов.

2. Рост правосознания и правопонимания у судей. "Развитие правосознания" началось с постановки вопроса - а в чем же позиция судьи? Инициаторами реформы была применена своеобразная техника постановки этого вопроса для самих судей - начали вводить суд присяжных. Саму процессуальную позицию судьи "расщепили" и сказали: вот у нас есть профессионал, а вот у нас коллегия непрофессионалов (12 присяжных), приглашенных для осуществления правосудия. В суде присяжных разделили вердикт присяжных и приговор судьи, вердикт присяжных отменить нельзя. Если присяжные определили, что есть смягчающие обстоятельства или подсудимый невиновен, то круг возможных приговоров строится на этой основе. Закон о суде присяжных был принят 16 июля 1993 года, и уже в конце 1993 - начале 1994 года в девяти регионах проведены процессы с участием присяжных заседателей. Те судьи, которые освоили этот процесс, стали способны на обоснование своих собственных решений по делу и даже на такие "эксцессы" как повторное непослушание воле "сверху".

Закон о судебном контроле за арестами. Подследственного, подозреваемого и обвиняемого помещают в следственный изолятор на неопределенный срок, что само по себе можно считать своеобразной разновидностью пытки. Условия отвратительные, человек заболевает, становится сговорчивее, и дело, обвинение, легче формируется. В суде обвиняемый отказывается от своих показаний во время следствия, но это толкуется как обман и увиливание от дачи показаний. Судебный контроль за арестами - это одновременно и организация вмешательства в эту ситуацию, и изменение места суда в системе правоохранительных органов. До сих пор прокуратура и организовывала следствие, и контролировала его законность.

Сама судебная реформа осуществлялась во многом по государственным каналам, а фактически - через Государственное правовое управление Президента РФ. Этот этап закончился в 1995 г., что ознаменовалось ликвидацией Отдела судебной реформы и судопроизводства Главного правового управления осуществлял всю цепочку действий - от подготовки законопроектов до их реализации в судебной практике.

Есть ли силы, заинтересованные в продолжении судебной реформы?

Первый фактор - это движение самих судей за судебную реформу. Его инициаторами являются судьи именно тех областных судов, которые были существенно вовлечены в реформы первого этапа. Они применяют новые процессуальные нормы, пробуют использовать механизм Конституционного суда для того, чтобы менять обычаи судебной системы, приводя его в соответствие с признанными международными нормами. Эти судьи нуждаются в том, чтобы в России был устойчивый цивилизованный заказ на судейский профессионализм, а далее и традиции. Это ситуация, которая должна судей подталкивать к контакту с общественностью.

Второй фактор - появляются общественные организации, которые ставят своей целью продолжение творческой деятельности судей, и ее связь с гражданским обществом. Например, научно-практические лаборатории, которые содействовали судебной реформе в судах Московской, Саратовской и Ростовской области, объединились в общественную организацию. В дополнение к своим прежним задачам - обучение судей, исследование практики суда присяжных - они будут организовывать контакты представителей общественных движений и судей.

Не упусти из виду: о введении института мировых судей (17)

Судебная реформа в России получила шанс активизироваться. В декабре 1996 г. был принят Федеральный Конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации". Одно из примечательных нововведений этого закона - введение мировых судов (четвертого звена в "системе", которая сейчас включает Верховный, областной и районный/городской суды). Мировой суд должен стать наиболее доступным для граждан звеном судебной системы.

В отношении мировых судей предполагается, что:

1. это будут не судьи федеральной судебной системы, а судьи субъектов РФ;
2. они обладают всей полнотой судебной власти и единым с федеральными судьями статусом;
3. при принятии решений мировые судьи подчиняются не только Конституции РФ и федеральным законам, но и законам субъекта Федерации;
4. они будут действовать в качестве суда первой инстанции на территориях судебных участков, образованных по решению органа законодательной власти субъекта РФ;
5. мировые судьи избираются населением района - точнее того судебного участка, на который распространяется их юрисдикция - сроком на 5 лет (при повторном избрании - 10 лет).

К компетенции мировых судей относятся:

а) уголовные преступления небольшой тяжести (статьи 113, 114, 115, 116, 119, 127-1, 129, 130-1, 157, 158-1, 159-1, 160-1, 161-1, 165-1, 166-1, 167-1, 168-1, 171-1, 175-1, 180, 194, 200-1, 213-1, 231-1, 244-1, 245, 256-1, 256-2, 258-1, 260-1, 261-1, 297, 308, 310, 311-1, 312, 313-1, 314, 315, 319, 324, 325, 329 УК РФ.);

б) полномочия по разрешению следующих гражданских дел:

• дела о расторжении брака, не связанные со спорами о детях;
• взыскание алиментов, за исключением дел, связанных с установлением отцовства;
• имущественные споры с ценой иска до 500 минимальных размеров оплаты труда;
• дела возникшие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе, о переводе на другую работу, о применении дисциплинарных взысканий;
• дела возникшие из жилищных правоотношений, за исключением дел, связанных с выселением, обменом, рассмотрением договоров найма или аренды жилых помещений;
• споры об определении порядка пользования земельными участками, строениямии другим имуществом;
• о взыскании недоимок по местным налогам и сборам;

в) дела и материалы об административных правонарушениях и жалобы по ним в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, а также законодательством соответствующего субъекта РФ; к исключительной компетенции суда будут отнесены также административный арест и конфискация; в ведение мировых судей попадут полномочия по наложению административных взысканий в виде лишения специального права, предоставляемого конкретному лицу, административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства.

Предполагаемая компетенция мирового суда является достаточно обширной и превращает мировой суд в орган, чрезвычайно значимый с точки зрения общественности. В последние годы развиваются правозащитная работа экологического и коммунального движений, женского движения против насилия, антимилитаристского движения, защита прав общественных объединений. Введение института мировых судей на территории того или иного субъекта Федерации позволит существенно расширить использование юридических инструментов защиты значимых общественных интересов.

Ряд экспертов отмечает, что сейчас "практически прекратился начавшийся в 1991 году процесс становления независимой судебной власти. Судебная система, финансируемая лишь на одну треть от минимально необходимого для отправления правосудия, находится на грани полного развала. Сроки рассмотрения уголовных и гражданских дел продолжают увеличиваться. В своем нынешнем виде суды не способны обеспечить нормальное функционирование рыночной экономики и демократических институтов правового государства" (18). Значительная часть юристов утверждает, что недостаточное финансирование является главной проблемой в работе судов. Большие надежды возлагаются на изменение существующего порядка финансирования через министерство юстиции и передачу полномочий по управлению бюджетными средствами Судебному департаменту.

Нельзя отрицать правомерность этих предложений, но решат ли они кардинально проблемы судебной системы? Предположим, суды начнут финансировать в полной мере. Созданы ли механизмы для исполнения судебных решений, например, для возвращения 20 трл. рублей, похищенных недобросовестными финансовыми структурами у населения?(19) Смогут ли суды решить проблему суммарной задолженности предприятий, которая на сегодня составляет, по мнению некоторых экономистов, астрономическую сумму в 1041 трл.руб? (20) Во многом, именно эта задолженность вызывает задолженности по зарплате - 38 трл.руб. Неисполнение судебных решений мешает развитию договорных отношений. Люди заключают контракты не с потенциальными заказчиками и потребителями, а с теми, кому могут доверять. Отсутствие инфраструктур исполнения судебных решений заставляет людей прибегать к помощи криминального мира в случае неисполнения договора.

В области уголовной юстиции больным вопросом для общества является то, как разворачивается кампания по борьбе с преступностью, поддержанная многими политиками и представителями средств массовой информации. В результате мы имеем милицию, которой население не доверяет (21), а расходы, которые мы тратим на содержание заключенных (22) (в 1997 г. на это выделяется 7,3 трл.руб) во много раз превышают расходы на культуру и искусство (2,7 трл.руб.) (23). Смогут ли суды, даже если их профинансировать в полной мере, предотвратить создание в нашей стране тюремной империи (24)? Какова должна быть роль судов в решении всех этих проблем? Может быть, в существующем виде они и не могут решить данные проблемы и, соответственно, не финансируются потому, что никому не нужны?..

Институт суда не может рассматриваться отдельно от структур, связанных с ним, без эффективной работы которых невозможно нормальное судопроизводство - органов правопорядка, исполнительной власти, обеспечивающей правосудие, судейского сообщества - и вне общего социокультурного контекста.

Власть и реформа

С расформированием в 1995 г. Отдела судебной реформы и судопроизводства Государственно-правового управления Президента РФ многие начинания, исходящие из официально принятой "Концепции судебной реформы", буквально повисли в воздухе (в уголовном судопроизводстве - это судебное обжалование арестов и суд присяжных). "Силовые ведомства" (прежде всего прокуратура и МВД) начали открытую атаку на основные достижения судебной реформы. Контрреформа проводится под флагом "войны с преступностью". Многие представители правоохранительных органов говорят: "Как можно заботиться о каких-то правовых гарантиях при таком взрыве преступности?"

Вдумаемся в то, что происходит. По мнению В.Ф.Абрамкина, директора Центра содействия реформе уголовного правосудия, криминальные всплески приходящиеся на 1989 - 1992 г.г. - являются адаптационной преступностью. В условиях резкого перехода к новым хозяйственным условиям часть населения не смогла приспособиться к новой жизни, что вызвало и массовое разворовывание государственных предприятий, и подростковую преступность (часто обусловленную тем, что родители не в состоянии прокормить детей), и продажу оружия военными, которым месяцами не платили зарплату... Устойчивое снижение преступлений наблюдалось уже в 1994 г.

Как же ответило на эти всплески, источник которых кроется в социально-политической обстановке, МВД? Можно засвидетельствовать попытки решить сложные проблемы простыми репрессивными методами. В практике деятельности органов МВД развернулась стратегия "войны с преступностью" методами войсковых операций. Для этого потребовались увеличение штатов и неуклонный рост расходов (25) на работу МВД. Во многих городах России стали фактически вводиться элементы военного положения (появилось огромное число работников милиции, вооруженных автоматами, стала производится проверка документов у всего населения). Одновременно происходило снижение профессионального качества следствия (26).

Это, прежде всего, ударило по жертвам социальной политики власти. Появление на улицах Москвы большого количества беженцев и людей, обездоленных в результате региональных конфликтов и "экономических" реформ, было встречено ужесточением паспортного режима (так называемую регистрацию можно считать еще более репрессивной мерой, чем паспортный режим, она способствует криминализации самих сотрудников милиции) и массовыми арестами за мелкие преступления.

Данные меры не были бы реализованы, если бы не соответствовали репрессивно-устрашающей политике, проводимой высшей государственной властью в области правопорядка. Эта политика является ответом на глубокий социальный кризис, охвативший Россию. По мнению П.Щедровицкого, глубинные основы социального кризиса связаны с провалом попытки власти "революционно", скачкообразно преобразовать всю структуру государственной организации социальной и хозяйственной жизни в России на либерально-демократических принципах (27).

В судопроизводстве можно отметить тенденцию к поддержке тех элементов судебной системы, которые призваны обеспечивать бутафорию правового государства и, соответственно, к сокращению реальных нововведений в уголовном судопроизводстве - института судебного обжалования арестов и судов присяжных в девяти регионах России. Первое нововведение практически парализовано правом прокуратуры опротестовать решение судьи о незаконности ареста. Суды присяжных, не получая финансовой организационной, методической и исследовательской поддержки центра, могут скоро перестать работать.

Ситуация в судейском сообществе.

Одним из важных факторов, определяющих нормальную работу судебной системы, является ориентация на работу в рамках права самих судей. В ходе реформ возник конфликт между судьями, заинтересованными в независимости суда, и теми, кто привык рассматривать себя в качестве государственных служащих, реализующих политику власти(28) и работающих в единой связке со следствием и прокуратурой. Ситуация с фактическим прекращением судебной реформы не оправдала ожидания многих из прогрессивно настроенных судей. Необеспеченность кадрами, ведомственная закрытость работы квалификационных коллегий часто приводят к тому, что в регионах независимость судей оборачивается "независимостью" от обязанности соблюдать существующие процессуальные гарантии и элементарную справедливость. Мне довелось участвовать в проводении семинаров для правозащитников в девяти регионах России. Рассказы правозащитников (часто по своей квалификации не уступающих судьям) вскрывали вопиющие факты судебного произвола (29). В этой связи, на мой взгляд, необходимо включение общественности в работу квалификационных коллегий.

В то же время сегодняшняя критика судей со стороны правозащитников не учитывает ситуации, в которой судьи вынуждены работать. Значительная часть судей должна работать в неоинквизиционной манере, то есть не организуя состязательный процесс, а расследуя (inkuisio - расследую) дело(30). Этому способствуют:

• требования законодательства (задача суда всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства дела - ст.243 УПК, а также преимущества обвинения перед защитой);
• существующие условия предварительного расследования, сложившиеся в МВД, потакание этому со стороны прокуратуры (соответственно судьи пытаются восполнить недостатки предварительного расследования);
• нежелание адвокатов работать бесплатно по ст.49 УПК (защита неимущих обвиняемых). В случаях отсутствия или бездействия адвокатов судьи подменяют и защитников;
• отсутствие управленческой структуры судебных преобразований;
• отсутствие полноценных образовательных структур для судейскогокорпуса.

Российский правовой опыт: догонять Запад или развивать структуры обычного права?

Фундаментальное отличие российского мира от западного задается не наличием/отсутствием рыночной экономикой и правового государства (символов культуры управления и политики), а особым типом управления и политики. Он сложился как ответ на сложную ситуацию, в которой оказалась дореволюционная Россия, позволил преодолеть ее и закрепился во властной идеологии и массовом сознании (31).

Данный тип управления можно выделить в сопоставлении с управленческой идеологией, которая господствует на Западе. Я приведу один пример, о котором российским правозащитникам рассказывали западные эксперты.

В начале 90 годов в тюрьмах Англии и Уэльса произошли массовые волнения заключенных. Для расследования причин беспорядков была создана соответствующая комиссия из юристов, бывших тюремных работников, социологов и других ученых. В состав комиссии входили известные, обладающие определенным влиянием на общественное мнение люди. Группа провела исследования, в ходе которых были проведены и опросы самих заключенных (особенно там, где происходили волнения). Собранная информация была проанализирована, и на основе этого анализа сделаны выводы о причинах волнений, выработаны рекомендации для правительства по изменению ситуации в тюрьмах. В итоговом докладе комиссии, говорилось, что эти рекомендации "были встречены с одобрением всеми тюремными службами и инициативными группами по осуществлению реформы пенитенциарной системы". Решение проблем было построено на основе знания ситуации, существующей в британских пенитенциарных учреждениях, и принято государственными структурами.

У нас сложилось иное общество, в котором реагирование на ситуацию происходит не с точки зрения знания этой ситуации, а с точки зрения обеспечения лучшей выживаемости социальных структур и людей, в нее входящих (32). Это важно, так как когда происходят какие-либо потрясения, основным средством реагирования на них является не поиск рациональных и оптимальных выходов из ситуации (33), а создание и укрепление структур, которые преодолевают ситуацию за счет величайшего напряжения человеческих ресурсов и даже их уничтожения. При социализме такой способ существования имел определенные рамки, подчинялся выполнению государственных задач, контролировался партийными структурами и партийным контролем (34). Это вводило всеобъемлющее ограничение на "аппетиты" индивидов и корпораций.

Постепенно в силу различных внешних и внутренних факторов эта управленческая идеология и контролирующие ее реализацию партийные структуры стали приобретать гораздо более социально-ориентированный характер (значительная часть пожилых людей вспоминает так называемый период "застоя" с грустью и теплотой). Формы идеологии и структуры управления, цементирующие социальную ткань общества в виде различных социальных групп и общностей, перестали успевать за темпом и направленностью различных социальных процессов, что в значительной мере способствовало распаду СССР.

В отсутствие четко выстроенной системы государственных приоритетов и системы государственного и общественного контроля за их реализацией люди, работающие во многих органах исполнительной власти, стали создавать структуры, работающие сами на себя (паровоз для машиниста и т.п.). Российские реалии позволяют говорить не только о "теневой" экономике, то есть неучтенных в статистике и часто имеющих криминальный характер хозяйственных связях, но и о "теневых сообществах", сложившихся в СССР и расцветших в период реформ. Теневое сообщество складывается в условиях замыкания функций социальной группы на функциях собственного сохранения и воспроизводства. Нельзя сказать, что социальная группа не должна иметь таких функций (35). Проблема заключается в том, что в теневых сообществах все остальные функции им подчиняются. Главной задачей организации, в которой существует "теневое" сообщество, становится лоббирование ресурсов на собственное сохранение, расширение политического контроля за другими организациями, обеспечение и повышение социального статуса. При этом создаются механизмы, препятствующие вводу целей объемлющей системы (в данном случае общественно-значимых функций).

По мнению С.А.Пашина, после принятия Концепции судебной реформы, ведомственная активность (в данном случае органов правопорядка и правосудия - Р.М.) была направлена на испрашивание все новых финансовых вливаний, с одной стороны, а с другой - на самообособление и обеспечение самодостаточного функционирования, в том числе и под прикрытием этой Концепции (36). Например, проект нового Уголовно-процессуального кодекса заставляет задуматься о том, что "силовые ведомства" начинают использовать законы, влияющие на политический режим страны, для легализации монополии на управление правопорядком.

В таких условиях правовые механизмы, закрепляющие процедуры деятельности на основе знания ситуации, становятся не нужны. Население и власть разрешает конфликты не правовым путем (37), а опираясь на силу и влияние той или иной социальной группы. В тоже время существование человека в этой группе давает ему/ей социальную защищенность. Часто говорят, что население России не готово жить в правовом государстве. Одно из оснований такой неготовности состоит в том, что отсутствие прав при социализме часто означало присутствие привилегий (это не обязательно машины, дачи, буфет и доступ к закрытому распределителю; привилегией могла быть "непыльная" работа, получение зарплаты лишь за присутствие на рабочем месте).

Не "кто виноват", а "что делать"

Несмотря на неблагоприятные тенденции, проводить работу по углублению судебной реформы в России возможно. Прежде всего, необходим анализ и создание новой редакции "Концепции судебной реформы". Сегодня пришло время критического осмысления данного документа. Что было сделано, что нет и почему? Какие идеи сегодня не работают, а какие необходимо углублять? Как строить стратегию и тактику реформы?

Важно обеспечить становление новых институтов правосудия через исследования. Это можно увидеть на примере введения института мировых судей. На одном из заседаний Совета, где обсуждался законопроект "О мировых судьях", И.Б.Михайловская совершенно справедливо утверждала, что при обсуждении данного института необходимо учитывать политический контекст. Важно также понимать региональные особенности. Если, например, Федеральный закон будет задавать рамочные принципы для работы мировых судов, то региональное положение или региональный закон должны приниматься с учетом местной специфики. На мой взгляд, миссия центра в лице Совета по судебной реформе, кроме разработки и экспертизы рамочных законопроектов, может заключаться также в исследовательском обеспечении региональных инноваций. Возможно, многие региональные руководители не торопятся с реформами, памятуя, какие разрушительные последствия могут вызвать концептуально необеспеченные реформаторские действия.

Обсуждение данной проблемы на семинаре института национальной модели экономики (руководитель В.Найшуль) позволило выделить следующие направления региональных исследований для обеспечения введения института мировых судей:

1. Анализ субъектов, заменяющих мировой суд на территории (криминального мира, депутатов, местных функционеров и т.д.);
2. Анализ опыта работы мировых судей в России и за рубежом;
3. Выделение типов зон и конфликтов, территориально и функционально ограничивающих полномочия мирового судьи;
4. Анализ связей мирового судьи с другими властными и правовыми институтами на территории.

Не проводя такие исследования, замыкаясь в попытках обеспечить чисто юридическую форму (38) законопроекта, введение института мировых судей будет сопровождаться такими негативными последствиями, которые опять дадут возможность его противникам говорить о неготовности российских людей принять правовые начала и т.д. В этом плане необходимо анализировать работу Отдела судебной реформы и судопроизводства ГПУ, поскольку именно благодаря его усилиям удалось обеспечить неразрушительный характер судебной реформы.

Огромной проблемой является отсутствие образовательной и информационной поддержки судей при решении конфликтов, связанных с предпринимательством. Реньше судьи в гражданском судопроизводстве вели ограниченное количество дел, связанных с разводами, алиментами, разменом квартир. Теперь сами дела стали сложнее на несколько порядков, их нельзя решить без специальных знаний.

Важным элементом углубления судебной реформы является работа с системами, от которых зависит принятие законов и эффективность судебной реформы (парламент, правоохранительные органы, адвокатура, общественные организации, СМИ, региональные власти). Одним из главных аргументов противников нововведений в сфере судопроизводства является то, что новые институты будут дорого стоить (суд присяжных, судебные приставы и т.д.). Но создание многих новых правовых институтов не требует нового финансирования. Более того, оно может сократить существующее расходование средств. Введение таких институтов как примирение, мировые суды, краткосрочные аресты существенно разгрузило бы работу судов и уменьшило бы количество тюремного населения (39). Противники судебной реформы в лице генеральной прокуратуры и МВД (а им вторят многие ведомственные ученые) говорят: "Страна не готова, разгул преступности и т.д." Но если более глубоко рассмотреть проблему нарастания преступности в России, может выясниться, что на рост преступности сильно влияет плохая работа инфраструктуры исполнения судебных решений. Это является основанием того, что криминальный мир принимает на себя функции судебной системы, приводит к росту коррупции и организованной преступности.

Часто дискуссии правозащитников и юристов носят неконструктивный характер, поскольку они:

• аппелируют только к высшим эшелонам государственной власти;
• противопоставляют прогрессистов и реакционеров;
• не учитывают роли общественности в процессе преобразований в сфере правосудия;
• не выделяют зоны, в существовании которых были бы заинтересованы и представители правосудия, и общественность;

Уголовное правосудие: зона конструктивных взаимодействий юристов и правозащитников (40)

Можно выделить три цели и три стратегических направления деятельности органов правопорядка и правосудия:

• Карательное;
• Диагностическое;
• Восстановительное.

Осуществление карательной функции предполагает ограничение класса объектов кары. Это, видимо, террористы, патологические насильники, убийцы, организованная преступность. Задачей карательной стратегии является изоляция данных индивидов. В плане организации здесь необходима централизация и профессионализация органов, реализующих карательную стратегию. Однако, кара и изоляция не достигают эффекта в отношении значительной части преступных деяний. Более того, по свидетельству многих криминологов изоляция в местах заключения наносит непоправимый вред социальному и психическому здоровью людей, не говоря уже о физическом здоровье.

Особое место в работе органов правопорядка должна занимать диагностика. Истоки криминальных всплесков лежат в социальных дисфункциях и деятельности "теневых" обществ. Поэтому необходимо наладить системы слежения и анализа социально-организационных источников преступных деяний, выделить дисфункции конкретных социальных организаций и сфер управления и политики. На наш взгляд, в этом и заключается стратегическое направление борьбы органов уголовного преследования с организованной преступностью.

По отношению к значительной части лиц, нарушающих правопорядок, должна применяться восстановительная стратегия. Она заключается в реализации права на доступ к правосудию и справедливое обращение с жертвами правонарушений и правонарушителями, права на реституцию, на компенсацию со стороны государства (в случае, когда ее в полном объеме невозможно получить от правонарушителя), права на социальную помощь. Согласно международным правовым нормам необходимая материальная, медицинская, психологическая и социальная помощь оказывается жертве правонарушения (даже в том случае, когда пострадавший/ая по каким-либо причинам не желает обращаться в милицию или суд) и правонарушителю по правительственным, добровольческим, общинным и местным каналам.

Процесс ограничения карательных стратегий должен сопровождаться созданием служб, которые используют в решении проблемы преступности нерепрессивные, некарательные технологии. Главная цель этих служб - помочь жертве преступления и правонарушителю. Часто для этого требуется не вложение финансовых средства, а создание нормальных условий для работы общественных организаций, использующих примирительные технологии. Создание таких служб, на наш взгляд, является одной из самых важных зон конструктивных взаимодействий юристов и правозащитников.

Типология и направления работы правовой общественности в уголовном правосудии

С учетом существующих и возможных направлений работ в сфере уголовного правосудия можно выделить следующие типы правовой общественности (используется типология, заданная Ю.В.Громыко)(41). Основанием типологизации является уровень компетентности и функциональные задачи, которые берет на себя правовая общественность. Мы выделяем следующие задачи, обеспечивающие правовые гарантии при осуществлении правосудия:

• Мониторинг и публикация сведений о нарушениях прав человека;
• Адресная правовая защита для социально-незащищенных групп населения;
• Профессиональный контроль за реализацией правовых гарантий в отдельных органах правопорядка;
• Содействие реформированию всей сферы правопорядка.

Первый тип правовой общественности - непрофессиональная общественность. В уголовном правосудии такой общественностью могут быть жертвы преступлений и злоупотреблений властью и их близкие. Они заинтересованы в решении конкретных личных проблем и обычно перестают проявлять активность при их разрешении или когда проблема не решается слишком долго. Для того, чтобы эти люди стали организованной общественностью, необходимо создавать специальные условия. Например, научившись документировать случаи нарушения своих прав, они смогут принять активное участие в мониторинге нарушений прав человека и использовать механизмы, которые правосудие дает гражданам для отстаивания своих прав. Очень многое зависит от того, были ли собраны надлежащие документы непосредственно после случая нарушения прав. Это может быть фиксация побоев в медицинской карте в травмпункте или поликлинике и т.п.

Второй тип правовой общественности - гуманитарно ориентированная профессиональная общественность. Это, прежде всего, консультанты, обеспечивающие правовую защиту социально-незащищенных групп населения. Наиболее эффективно, на наш взгляд, в Москве такую работу осуществляет А.В.Бабушкин, исполнительный директор общественной организации "Комитет за гражданские права". Здесь важны повышение образования консультантов, часто выполняющих функцию бесплатных защитников, ликвидация монополии на правосудие со стороны государственных юристов и адвокатов, а также углубление связи консультантов с юристами, работающими в системе правосудия. Сегодня значительная часть правозащитников, на наш взгляд, концентрируется в выполнении двух вышеперечисленных задач.

Третий тип правовой общественности - профессионалы-юристы, контролирующие реализацию правовых гарантий в отдельных органах правосудия. Сегодня, к сожалению, прецедентов такой работы мало. Примером является Красноярский краевой Фонд "Правовая защита" под руководством А.Горелика. Анализируя проблемы контроля за правильностью решений судебных органов, профессор А.Горелик отмечает низкое качество проверки дел в кассационных и надзорных инстанциях. Сказывается невысокая квалификация судей, значительная часть которых получила заочное образование, чрезмерная нагрузка, не позволяющая детально изучать дела, да и просто нежелание заниматься этим - должностное положение судей практически не связано с качеством их работы. Многие судьи не осознали основную идею правового государства - приоритет прав человека - и продолжают считать главной задачей суда соблюдение интересов государства и борьбу с преступностью.

В нынешних условиях судебная и правоохранительная системы вряд ли смогут (а, может быть, вряд ли захотят) самостоятельно преодолеть свои недостатки. В связи с этим необходимы те или иные формы внешнего контроля (42). На наш взгляд, добиться коренных сдвигов в области реализации правовых гарантий в отдельных органах правосудия можно силами компетентной правовой общественности. В сфере уголовной юстиции именно общественность должна была бы взять на себя задачу реализации новых функций данной сферы - правовых гарантий в разрешении конфликтов в обществе, защиты жертв преступлений и злоупотреблений властью, защиты прав и законных интересов граждан, попавших в орбиту органов уголовного преследования (истцов, ответчиков, потерпевших, обвиняемых), реабилитации заключенных.

Но судебная реформа столкнулась с отсутствием правовой общественности внутри реформируемых сфер (43). По мнению С.А.Пашина, "юристы не представляют профессионального сообщества. Они рассредоточены по ведомствам и обслуживают "хозяев" - прокуратуру, Конституционный Суд, Государственную Думу, Президента" (44). Слабо выполняет функцию правовой общественности Федеральное Собрание. Об этом свидетельствует отрицательное отношение значительной части депутатов Федерального собрания к законопроекту "О моратории на исполнение смертной казни в Российской Федерации", а также принятие нового Уголовно-процессуального кодекса в первом чтении. По признанию руководителя рабочей группы по подготовке данного законопроекта, проект нового УПК был написан под давлением "силовых ведомств".

Четвертый тип правовой общественности формируется в совместной деятельности юристов и правозащитников. Сюда могут входить профессионалы-управленцы, профессионалы-юристы, ученые гуманитарного профиля (социологи, культурологи, психологи), а также профессионалы, выполняющие задачи социально-восстановительной нормализации. Сегодня такую направленность приобретает деятельность Общественного Центра содействия реформе уголовного правосудия, а также Общественного Центра "Судебно-правовая реформа".

Важным направлением работ здесь является создание институтов, ограничивающих реализацию уголовного закона для части правонарушителей. Таким общественно-государственным институтом мог бы стать институт "общественного примирения". Эта возможность предусмотрена для преступлений по некоторым статьям Уголовного Кодекса. Привлечение сил общества, организующих примирение правонарушителя и жертвы, особенно важно в тех случаях, когда применение уголовного наказания в виде лишения свободы кажется несоразмерно жестоким или недальновидным (45), но представители правосудия не видят структур, которые могут проводить программы коррекции поведения нарушителя и осуществлять ответственный надзор за этим процессом.

Что должны дать процедуры примирения, в том числе подготовка и исполнение примирительного договора?

Возвратить жертве и правонарушителю активную роль в возмещении ущерба. Для жертвы это возмещение ущерба и, если не прощение, то сознание справедливости. Для преступника встреча с жертвой должна дать покаяние, желание искупить свою вину, возвращение к нормальным общественным отношениям;

Создать условия для восстановления подлинной справедливости, которую люди часто не чувствуют, приходя в милицию, прокуратуру или суд. Даже если преступника осудят, в существующих условиях у жертвы достаточно мало надежд восстановить нарушенное право;

Оздоровить само общество за счет уменьшения количества заключенных, пополняющих исправительные учреждения, которые сами, по мнению многих криминологов, являются фабриками преступности. Особенно важно осуществлять данную процедуру в отношении несовершеннолетних правонарушителей, для которых уроком должно быть приобретение персональной ответственности за содеянное, чего они фактически лишаются, попадая в колонию и усваивая привычки тюремного мира.

В городах институты примирения могли бы рассматриваться в качестве современного варианта общинных механизмов обычного права.

Идея участия общественности в реформировании правосудия является частью более широкой идеологии новой практики решения социальных проблем. Она заключается в том, что сам процесс "запуска" государственных программ по решению социальных проблем происходит при участии и включении в него общественности разного типа. Соответственно, главное внимание в этих программах должно уделяться созданию условий для формирования общественности, которая могла бы нести общественно-полезные функции в различных сферах общества.