Практические действия по лоббированию общественных интересов очень разнообразны - от коллективных обращений к властным структурам по острым политическим вопросам и проведения митингов до экспертиз законопроектов и общественной защиты прав граждан в суде. Что их объединяет? Это политическое влияние на принятие и реализацию решений во всех ветвях и на всех уровнях власти - от местного до международного. Но это лоббирование в привычном смысле. Оно не ограничивается интересами узкой группы людей, а направлено на решение социальной проблемы - то есть проблемы, в которой каждый конкретный случай, каждая человеческая беда поставлена в общий политический и социально-экономический контекст. Оно не направлено на "выбивание" конкурирующими группами денег из бюджета (где своевременная выплата пенсий означает невыплату детских пособий). Напротив, гражданское лоббирование - это требование пересмотреть сами основания формирования бюджета.

Лоббирование общественных интересов имеет яркую ценностную окраску, оно не зависит от партийной принадлежности, а направлено против дискриминации различных групп (по признаку пола, возраста, этнической принадлежности и др.), против технократизма, результатом которого является загрязнение окружающей среды. Оно объективно направлено на усложнение государственного управления, создание системы экспертиз, учитывающих последствия экономических и политических решений для человеческой жизни, многообразие позиций и интересов общественных групп, междисциплинарный подход, - постепенное складывание государственно-общественной системы управления. Его глобальная миссия - изменение социальных и политических институтов и отношений власти в них.

В то же время лоббирование общественных интересов всегда очень конкретно, это конкретные вопросы для лоббирования, конкретные люди, на которых нужно оказывать влияние, конкретные оппоненты и сторонники. Кампания в защиту общественных интересов не может ограничиться собственно лоббированием, то есть "давлением" на власть (работа "снизу вверх"), она требует широкой общественной поддержки (работа "вширь и вглубь"). В конечном итоге реальная демократия определяется тем, осознает ли человек свои права, может ли бороться за них, верит ли в свои силы. Таким образом лоббирование общественных интересов увязывается с вопросом о правах человека, которые осознаются и отстаиваются на личностном уровне.

Кампания по продвижению общественных интересов требует союзников, а значит, и согласия между ними по поводу выбора вопроса для лоббирования. Правильно выбранный, достаточно узкий, конкретный вопрос может на время кампании объединить людей с разными позициями. Приведем пример. Женские организаций из разных городов Сибири провели анализ законопроекта об изменении порядка выплаты пособий семьям. Точки зрения были различны: некоторые считали, что переход к адресной помощи необходим, так как несправедливо, что семья банкира и безработная одинокая мать получают одинаковую сумму; другие подчеркивали, что детское пособие - это пособие на ребенка, и каждый ребенок, независимо от дохода семьи, имеет на него право. Вопросом, по которому было достигнуто согласие, стал порядок выплаты пособий семьям, имеющим детей. Используя материалы по общественной экспертизе Программы социальных реформ (гл. 3), участницы семинара подготовили Обращение к депутатам Государственной Думы РФ.

Мы, участницы конференции "Социальное лоббирование, защита прав женщин", проведенной в Новосибирске с 24 по 26 июня 1997 года, обращаемся к депутатам Государственной Думы и в Министерство труда и социального развития в связи с предложением Правительства РФ об изменении порядка выплаты социальных пособий детям.

Мы видим суть предложенных изменений в следующем:

1. Переход к адресной помощи, которая заключается в выплате пособий семьям, средний доход которых ниже прожиточного минимума;
2. Перенос ответственности за выплату пособий, с федерального уровня на региональный.
3. Фактическая отмена задолженности государства по выплатам детских пособий после принятия нового законодательства.

Следуя духу таких международных правовых актов и документов, как "Конвенция о правах ребенка" и Пекинская Декларация и Платформа действий, Конституции РФ, Семейного кодекса, а также законов о защите прав ребенка и семьи, принятые на региональном уровне, мы утверждаем, что каждый ребенок имеет право на обеспеченное детство.

Мы считаем, что внесение предложенных изменений в систему выплаты пособий является преждевременным, так как переход к адресной помощи возможен только после принятия и введения в действие следующих законов:

• Закона об адресной помощи;
• Закона о прожиточном минимуме.

Оба Закона должны быть разработаны во всех субъектах РФ.

Ответственность за выполнение Закона о выплатах детских пособий должна лежать на федеральных органах исполнительной власти. В Законе должен быть оговорен необходимый минимум размера пособия и отражено право региональной исполнительной власти повышать размер денежного пособия с учетом экономических возможностей региона.

Отмена задолженности государства по выплате пособия является неправомерной и противоречит Конституции РФ и международным правовым обязательствам РФ."

Специализированные экспертизы - экологическую, гендерную, на соответствие тем или иным правам человека и др. - проводят представители общественных движений, защищающие определенные права.

Так женские организации проводят гендерную экспертизу, чтобы:

1. выявить положения, которые:
   - явно или скрыто дискриминируют граждан по признаку пола, а также по другим признакам;
   - ограничивают доступ женщин к ресурсам, собственности, информации, образованию, услугам по охране здоровья, культурным благам;
   - ограничивают правоприменение законов и создают почву для таких толкований в суде, которые могут привести к несправедливому решению.
2. Предложить поправки и комментарии к законопроектам, которые позволят гражданам, в отношении которых осуществляется дискриминация, добиться равных прав и возможностей в период реформ.
3. Содействовать росту правосознания и созданию других условий правоприменения разрабатываемых законов.

"Точкой отсчета" являются международные документы, ратифицированные Российской Федерацией (прежде всего, Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) и Конституция РФ, которая закрепляет принцип равных прав и равных возможностей (ст.19, п.3).

Самый распространенный вид специализированной общественной экспертизы - экологическая - в 1995 г. получил свою законодательную базу. Дав определение экологической экспертизы в целом, Закон РФ "Об экологической экспертизе" (ЗЭЭ) специально устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы. Она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями). С методикой организации такой экспертизы можно ознакомиться в различных справочных изданиях.

Общественное лоббирование в сфере экологии достаточно хорошо отрегулировано законодательством, и алгоритм в этом случае формализирован. Три блока лоббирования общественных интересов в экологии.

Первый блок - участие в формировании и реализации экологической политики. Здесь общественность участвует в разработке и пропаганде экологических программ, развития экологической культуры населения, привлечения на добровольной основе граждан к активной природоохранной деятельности, создания общественных фондов по охране окружающей среды и расходования их средств. Когда интерес защиты экологических прав конкретизируется, и возникает какая-то конкретная ситуация, требующая общественного участия, обретает смысл второй блок - участие в принятии экологически значимых решений. Третий блок - защита конкретного нарушенного права гражданина или группы граждан на благоприятную окружающую природную среду.

Три блока лоббирования в экологии

1. Участие в формировании и реализации экологической политики
2. Участие в принятии экологически значимых решений
3. Защита прав граждан в конкретных случаях их нарушения

Мне хотелось бы особо выделить вопросы влияния граждан на органы местного самоуправления, ведь решение о размещении объекта принимает орган местного самоуправления при наличии положительного заключения органов по охране природы и органов санитарно-эпидемиологического надзора. Участие в принятии любых управленческих решений - это острие сегодняшнего социального лоббирования. В праве не существует такого нормативного понятия как экологически значимые решения. Можно привести общепонятное определение - это любое политическое, хозяйственное решение, реализация которого имеет экологические последствия. Экологические последствия - это не только причинение экологического вреда, но и угроза такого вреда.

Способ участия в принятии решений - общественные слушания, заявления о воздействии на окружающую среду. Общественные слушания с некоторых пор стали в России обязательной процедурой, предшествующей проведению экологической экспертизы, отрегулированы соответствующие нормы права. Положение об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), принятое в 1994 году, учитывает многолетний зарубежный опыт.

Следующий этап - собственно общественная экологическая экспертиза, либо участие общественности в государственной экологической экспертизе, подробно регламентированные Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (1991), Законом РФ "Об экологической экспертизе" (1995). В ЗЭЭ закреплен перечень объектов, которые подлежат экологической экспертизе. Это различные виды документации, в том числе проекты генеральных планов развития территорий, межгосударственных инвестиционных программ, ТЭО и проекты технической документации и др.

С моей точки зрения, самый эффективный метод гражданских действий- это защита нарушенного права. Очень часто этим приходится заниматься, когда действия в рамках первого и второго блока оказались не достаточными. Тогда возникает собственно защита нарушенного права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ и ст. 12, 13, 89, 90, 91 Закона "Об охране окружающей природной среды"). Общественность имеет право предъявлять иски о прекращении вредной деятельности или о приостановлении вредной деятельности (не нужно понимать так, что эти требования равнозначны закрытию заводов); иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан; иски обжалования незаконных решений действий государственных органов и должностных лиц ,нарушающих права граждан. Можно обжаловать также непредоставление экологической информации, требовать привлечения должностных лиц к административной ответственности и возмещения вреда.

Чтобы общественная организация могла проводить экологическую экспертизу, предъявлять иски и т.п., подобные направления деятельности должны быть предусмотрены в ее Уставе (ст. 13 Закона РФ "Об охране окружающей среды", ст.20 Закона РФ "Об экологической экспертизе").

В канун десятилетия Чернобыльской трагедии в Москве состоялась встреча Большой Семерки на высшем уровне, узловой темой которой стала ядерная безопасность (по сути, это была одна из первых встреч Большой Восьмерки). Обеспечение радиационной и ядерной безопасности - одна из важнейших неотложных задач глобального характера. Очевидно, что защита человека и природы от воздействия современных ядерных технологий военного и гражданского применения на сегодняшний день не может считаться адекватной.

Незадолго до этой встречи (17-18 апреля 1996 г.) лидеры экологических групп из ряда стран организовали и провели свой Саммит по этим же вопросам. Мне представляется, что читателям будет небезынтересно узнать как технологически было организовано и осуществлено коллективное лоббирование со стороны неправительственных организаций по вопросам глобального характера. Инициатива этого мероприятия исходила от Центра экологической политики России (я имею честь являться членом Совета этой организации) и Совета по защите природных ресурсов США. После того, как руководящие органы обеих организаций приняли решение о необходимости проведения Общественного Саммита по ядерной безопасности, были начаты поиски источников финансирования работы. Для этого по стандартной форме был подготовлен проект и написана заявка. Эти документы были представлены в ряд международных благотворительных фондов. В конечном итоге поддержка была оказана Фондом Элтона Джонса, Фондом за взаимопонимание, Фондом Дж. и К. МакАртуров, Международным Зеленым Крестом, Московским экологическим фондом, Институтом "Открытое общество", АО "М-Бис-Пресс", ТОО "Накануне", обеими инициирующими и рядом других организаций.

С осени 1995 года были сформированы и приступили к работе Российский и Международный Оргкомитеты по подготовке Московского Общественного Саммита по ядерной безопасности.

Основная задача состояла в том, чтобы найти эффективные способы и подходы, чтобы обратить внимание глав ведущих государств и правительств на позиции общественности по вопросам ядерной безопасности. С декабря 1995 г. в режиме обмена по электронной почте началась подготовка предложений для Саммита от общественных организаций. Всего в ней было задействовано более 50 независимых экспертов из почти 40 НКО стран Большой Семерки и России. Были сформированы группы экспертов по важнейшим направлениям, которые подготовили по заранее обговоренной форме заключения, включающие: (а) вводную часть, (б) краткое - не более 1 стр. - заявление позиций НКО для Саммита и (в) развернутые комментарии по каждому пункту заявления.

В итоге было написано 6 заключений:

1. Безопасность ядерных реакторов,
2. Доступность и открытость ядерных программ ("Ядерная демократия",
3. Устойчивое и безопасное развитие энергетики,
4. Необратимое сокращение ядерных вооружений и безопасность в области оружейных ядерных материалов,
5. Причины и последствия Чернобыльской катастрофы,
6. Проблемы радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива.

Пятое и шестое заключение готовили только эксперты из СНГ. Это объяснялось тем, что обе темы выходили за рамки работы Саммита.

На Московской встрече НКО по ядерной безопасности присутствовали лидеры и активисты 42 организаций из Северной Америки, Европы и Азии. Они подвергли анализу тексты заключений и внесли дополнительные соображения.

Я отвечал за работу группы по теме "Доступность и открытость ядерных программ" (кратко названной "ядерная демократия"). На группе, работой которой мне довелось руководить совместно с секретарем Всемирного Пагоушского движения ученых проф. Франческо Калоджеро (Италия) выступали представители ядерной науки и промышленности и участники антиядерных движений. Оказалось, что мы умеем слушать и понимать друг друга (несмотря на прежде крайне негативное отношение со стороны представителей Минатома РФ). Сама по себе возможность открыто обсудить вопросы, бывшие длительное время табу для общественности, показала, что наметился процесс сближения позиций по некоторым пунктам. С другой стороны, как мне показалось, атомщики в ходе дискуссии осознали, что экологи не так безграмотны и что их мотивация по темам ядерной безопасности не уступает, а во многом шире, чем у них, хотя бы уже потому, что и здоровье персонала АЭС в такой же степени зависит от безопасной работы станций и экологи учитывают это в своих требованиях.

Заранее подготовленные рекомендации рабочей группы были скорректированы и в конечном итоге представлены прессе (за день до открытия основного саммита) и в секретариат встречи в верхах. С рекомендациями группы можно познакомиться в брошюре [1].

Очень важно подчеркнуть, что все тексты претерпевали неоднократные изменения в ходе электронного обсуждения основными участниками рабочей группы. С "технологической" точки зрения следует отметить, что к проработке каждого отдельного пункта и пояснения к нему привлекались высококвалифицированные специалисты из разных стран.

В рамках заседания нашей рабочей группы было подготовлено Письмо в поддержку Александра Никитина, направленное на имя Президента РФ Б.Н.Ельцина. Его текст разъяснял позицию международной общественности по делу и взывал к необходимости соблюдения конституционных прав гражданина на свободу информации [1].

Подготовка коллективной акции НКО по международному лоббированию на самом высшем уровне включала не только выработку названных документов. Накануне Саммита была проведена конференция "Чернобыль: Итоги 10-летних радиобиологических и радиоэкологических исследований", материалы которой были опубликованы в двух томах на русском и английском языках. Они раздавались участникам Московского Саммита лидеров НКО и представителям прессы на пресс-конференциях.

В конце 1995 - начале 1996 гг. в Российско-Американском Пресс-Центре были проведены пресс-конференции для журналистов:

• - Чернобыльская катастрофа глазами ликвидаторов;
• - Безопасность ядерных реакторов;
• - Чернобыль: последствия для здоровья человека и среды;
• - Экологическая гласность;
• - Права граждан и радиация (случай Три-Майл-Айленд);
• - Радиоактивное наследие холодной войны.

Был создан документальный телевизионный фильм " Пространство Чернобыля".

Основные материалы были разосланы до начала Саммита руководителям государств. Вот выдержка из письма Министра иностранных дел РФ Е.Н.Примакова "... Действительно, часть предложений неправительственных и правительственных организаций по вопросам ядерной безопасности идет в одном русле.... Думаю, что конструктивный потенциал Ваших предложений послужит продуктивной работе Московского Саммита...".

В дни работы Саммита представители Московской встречи НКО регулярно проводили брифинги и пресс-конференции для журналистов.

Анализ итоговой декларации Саммита позволяет сказать, что акция по лоббированию состоялась и принесла свои плоды.

Выступая на заключительной пресс-конференции в Кремле Президент РФ Б.Н.Ельцин, сказал, перечисляя результаты работы Саммита - "И девятое - самое широкое взаимодействие по проблемам ядерной безопасности с общественностью, и национальной, и международной, то есть не в рамках только одних государственных институтов вести эти проблемы, а с привлечением широкого круга общественности" (цитирую по тексту, приведенному в вышеназванной брошюре]).

Описание ситуации, складывающейся в общественной деятельности и построение программы исследований по данной теме должно опираться на ряд понятий и представлений, позволяющих, с одной стороны, эту ситуацию зафиксировать, а с другой - определить актуальные направления работ.

Сюда, на наш взгляд, могут быть отнесены:

• - возможные результаты общественной деятельности;
• - организация, как особый тип работ, присущий становящейся деятельности и набор организационных форм, этот тип работ обеспечивающих;
• - исследовательская работа, ответственная за формулировку целей, направления инструментальных разработок и освоение (присвоение) результатов деятельности;
• - услуга, как особая организованность или специфическая конструкция, позволяющая удерживать и социокультурный контекст деятельности, и ее собственные (деятельности) основания.
  

Усиление активностей и оформление некоторой целостности под общим названием Третий сектор может быть зафиксировано (представлено) с помощью двух разнонаправленных процессов.

Во - первых, это попытки организационно отстроить общественную деятельность, как сферу деятельности, во многом путем подбора конкретных технологий и организационных форм, пригодных, на первый взгляд, для применения.

Во - вторых, по мере того, как все явленней прорисовывается место или пространство разворачивания общественной деятельности за счет различных активностей, усиливается конкуренция за пустое место, точнее за право на его заполнение уже имеющимся в других областях деятельности организационным и технологическим арсеналом.

Правильны эти выделенные два момента или неправильны - это, на наш взгляд, не принципиально, а принципиально то, что они сами по себе (моменты) фрагментарны и не отвечают основным требованиям современности, прежде всего таким, как гибкость и мобильность. Эти требования особенно существенны, когда речь идет о выстраивании целенаправленной работы и означают, в частности, что при организации общественной деятельности должны предусматриваться возможности смены базовых технологий, коррекции целевых установок и переоформления результатов деятельности.

И вопрос не в том, следовательно, какие технологии использовать, а в том, чтобы отделить общественное мнение о смысле и целях общественной деятельности от общественного мнения по конкретному поводу (работы отдельных организаций, значения отдельных акций и т. д.) и выстраивать работы по его формированию, в первом случае - ориентируясь на прорисовку целей и возможных результатов общественной деятельности, т. е. на собственно становление и оформление сферы общественной деятельности, а во втором - на инструментальные разработки и освоение (присвоение) результатов деятельности, имея ввиду конкретные действия по организационному строительству, содержательному, в том числе тематическому наполнению и др.

Исследование данной проблематики включает следующие задачи:

1. Описание ситуации, фиксация проблемы, постановка целей.
2. Задачи и формы возможных результатов (с пометкой о возможном использовании).
3. Собственно исследовательская часть - выделение материала работы и указание на возможные средства (например, описание конкретных ситуаций с выделением конструктивных технологических элементов.
4. Ситуации употребления (отстраивания) технологических элементов, вероятные сценарии работ.
5. Подведение итогов проделанной работы, критерии оценки полученных результатов, резюме.

Область формирования общественного мнения может иметь различный масштаб, в зависимости от которого формулируются цели и предполагаются результаты. Например, существует установка, что необходимо сформировать общественное мнение об ограниченности ресурсов биосферы (причем очень немногие понимают такую необходимость). Однако в различных ситуациях это общественное мнение может иметь разный резонанс. Где-нибудь в Азии это спровоцирует волну призывов учить женщин контрацепции, в развитой европейской стране или в Штатах - умерить потребительские аппетиты, а где-то еще - призыв к войне, как средству уменьшения народонаселения. Налицо разрыв между целью и ситуацией.

Цель может быть достигнута одними средствами и перечеркнута другими. Из лучших побуждений (привлечь внимание к проблеме, забить тревогу и т. д.) в научно-популярной литературе и фильмах были показаны различные памятники природы, уникальные по своей красоте и значимости. Это привело к усилению антропогенного пресса на них (потоки неорганизованных туристов) и усугубило проблему сохранения этих уголков природы. Непродуманность целевых установок и используемых технологий формирования общественного мнения - это второй "разрыв".