ОБЩЕСТВЕННОСТЬ И ВЛАСТЬ:

    ОППОНЕНТЫ ИЛИ ПАРТНЕРЫ?

НА ПЕРВУЮ СТРАНИЦУ

Проблемы становления "третьего сектора" в России являются чрезвычайно актуальными. Прежде всего, потому что основной очаг противостояния на сегодняшний день переместился из идеологической сферы в социальную. А социальная сфера в самом широком смысле и есть тот ареал, в котором действует подавляющее большинство негосударственных некоммерческих организаций.
Для нас эта тема важна еще потому, что развитие третьего сектора самым непосредственным образом затрагивает интересы женщин. С одной стороны, женщины являются субъектом третьего сектора, поскольку их число среди социально незащищенных граждан (безработные, пожилые, одинокие родители) превалирует. С другой стороны, они составляют большинство среди лиц, работающих в некоммерческих организациях. Следовательно, развитие третьего сектора может обеспечить рабочими местами значительное число социально активных женщин. Необходимым условием развития третьего сектора является налаживание более тесных связей между общественными организациями и государственной властью. Готовы ли обе стороны к диалогу? На какой основе будут строится их взаимоотношения? Об этом размышляют наши собеседники - политолог Сергей Туркин; руководитель Департамента общественных и межрегиональных связей правительства Москвы Людмила Ивановна Швецова, директор Агентства Социальной Информации Елена Тополева и директор Центра Социально-практического просвещения "Голубка" Евгения Алексеева.

СЕКТОР, КОТОРЫЙ НЕ НУЖЕН В ОБЩЕСТВЕ, КОТОРОГО НЕТ

Сергей Туркин

Термин "третий сектор" настолько прочно вошел в лексикон профессионалов благотворительности, что мало кому приходит в голову всерьез задуматься, что же мы вкладываем в это понятие. Между тем, без ответа на этот вопрос вряд ли можно считать "третий сектор" социальным явлением и выяснять его отношения с другими "секторами".
Традиционно под "третьим сектором" понимают негосударственные, некоммерческие, неприбыльные организации, занятые в социальной сфере и отстаивающие интересы общества, его групп и отдельных членов. Чаще всего термин "третий сектор" применяют к благотворительным общественным организациям, составляющим, судя по всему, его основу. Это определение имеет легальное хождение и не вызывает сомнений в понятийном смысле. В отношении "третьего сектора" такой ясности нет. И вопрос "Чего это сектор?" остается спорным: то ли общества, то ли экономики, то ли государства.

С ОГЛЯДКОЙ НА ЗАПАД

В западном обществе "третий сектор" (ТС) возник как дополнительный инструмент государственного регулирования общественных отношений. Государство почувствовало свою неспособность решать общественные проблемы прежними механизмами как на национальном, так и на региональном уровнях. Столкнувшись с реальной угрозой безопасности страны, оно как бы сказало своим гражданам: "Хотите решать свои проблемы - решайте их сами, мы постараемся не слишком вам мешать". Причем, обеспечив на государственном уровне организационную и финансовую поддержку создания новых социальных институтов. Ключевым элементом этой системы была "уступка власти", в том числе финансовых ресурсов, в решении социальных проблем "community" (местного сообщества).
Третий сектор стал эффективным механизмом перераспределения материальных ресурсов и направления их на решение наиболее злободневных социальных проблем. Появление ТС можно назвать "социальной революцией"... Немаловажно и то, что идеология тертьего сектора с самого начала органично сочетала в себе традиционную опору на индивидуализм и стремление к успеху с приверженностью к христианским ценностям, в частности, - "помощь ближнему". Отметим, что ТС возник в обществе, где механизмы участия населения в общественной жизни уже сложились. И включенность личности на разных уровнях в решение проблем "community" была достаточно велика. Важно и то, что инициатором создания ТС выступило само государство, в этом заинтересованное. Оно же обеспечило необходимые условия для развития ТС.

СЕРВИС ПО-СОВЕТСКИ

В советской стране общественные организации существовали издавна. Часть из них, являясь формально организациями политическими, занимались, тем не менее, решением социальных проблем. Партийные и комсомольские органы, профессиональные союзы решали и вполне конкретные вопросы помощи людям. Были ли эти организации прообразом "третьего сектора", если сами они являлись государственными структурами. Наверное, нет. Важно другое. В советскую эпоху так называемые "общественные" организации выполняли по отношению к государству сервисную функцию, обслуживая его политические и идеологические интересы.
Что касается чисто благотворительных организаций - легально они не существовали. Подпольная "правозащита" была редким исключением из этого правила. Государство довлело во всех областях общественной жизни... Что изменилось сейчас?

"ТОЧНАЯ ПОДСТРОЙКА" ДЛЯ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

Постсоветское государство утратило многие атрибуты тоталитарной власти, но по сути осталось "советским". Контроль за обществом утратил партийный признак и деилогизировался. Однако серьезных изменений во владении собственностью не происходит, борьба за ресурсы носит клановый характер.
Основная цель "рыночных реформ" - провести наиболее бескровное перераспределение ресурсов и собственности с учетом новых групп влияния. Занимаясь переделом собственности как самым насущным делом, власть относится к остальным проблемам лишь в той степени, в какой эти проблемы угрожают ее физическому выживанию.
Признавая за ТС роль "точной подстройки" во взаимоотношениях общества с государством, мы должны отметить, что в России не сложилось устойчивой демократической традиции участия всех слоев и групп населения в решении вопросов общественного развития. Общество и власть существуют параллельно, независимость последней от общественного мнения и позиции населения почти абсолютная. Огромные ресурсы общественных организаций в сфере защиты общественных интересов требуют к себе очень осторожного отношения. Подменять собой правовую систему, взваливать на себя роль толкача и арбитра во взаимоотношениях с местной властью без выяснения принципиального отношения к госструктурам - чревато потерей кредита доверия со стороны населения. Как бы то ни было, производить "точную подстройку" системы не имея самой "шкалы настройки" затруднительно.
Другой аспект отношения с властью касается способов управления, кои остались сугубо административными и не спешат меняться. Никакой "конкурсной основы" в распределении государственной поддержки благотворительным организациям нет и не будет. Подбор кадров производится на основе личной преданности и лояльности, а не деловых способностей. Распределение ресурсов строится на основании "добрых отношений" и взаимной выгоды.
Поэтому сетовать на то, что чиновники работают с "ограниченным контингентом" благотворительных фондов нечего. Более продуктивно подумать над вопросом: нужно ли включаться в игры с государством по его правилам, и может ли такой симбиоз принести практические выгоды обществу.

ТС КАК ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МАШИНЫ

К власти же можно относиться двояко: либо мы с ней, либо нет. "Третий сектор" в России имеет тенденцию стать частью государственной машины, добросовестно дублируя все ее изъяны. Если же мы рассчитываем не интегрироваться в советскую систему, нужно четко определить свою дистанцию и думать о том, как влиять на государство с этой дистанции.
Природа современного российского государства такова, что ни о какой "уступке власти" в пользу кого бы то ни было речи быть не может. Распределение ресурсов, льгот и привилегий происходит административно-бюрократическим путем, и допускать некоммерческие организации в сложившуюся систему, например, социальной помощи населению, государство не собирается. Ни о какой конкуренции с государством в этой сфере речь еще долго не будет идти.
Поэтому общественным организациям надо отдавать себе отчет: говорить о создании "третьего сектора" в России бессмысленно. Государство к этому не готово. С его стороны нет ни малейших признаков признания механизмов учета интересов общества на всех уровнях.
Полноценный "третий сектор" - непременный атрибут демократического общества. Но в России такого общества нет, и власть всерьез не собирается его создавать.

ВЫХОД - В НЕЗАВИСИМОСТИ

Для общественных организаций выход может быть только такой: не блокироваться с властью, не нести ненужную ответственность за ее неэффективную социальную политику и не давать использовать себя как "козлов отпущения" при очередных социальных взрывах (такая тенденция уже появилась), а вести независимую от государства политику в социальной сфере.
На вопрос: "Нужен ли третий сектор государству?" - я отвечаю - нет. На вопрос нужен ли он обществу - можно дать ответ лишь на основании реальных потребностей в нем самого общества. Но это - предмет особого разговора.

Прокомментировать выводы автора статьи мы попросили руководителей двух успешно работающих в российском третьем секторе организаций - Елену Тополеву и Евгению Алексееву.

Чем можно объяснить недавно возникшее среди неправительственных некоммерческих организаций тотальное стремление к сближению с государственной властью? И чем, по-вашему, вызваны ответные жесты со стороны государства?

Евгения: Для большинства людей, участвующих в работе некоммерческих организаций, третий сектор стал собственной нишей. Но роскошь заниматься любимым делом, получая только моральное удовлетворение, могут позволить себе отнюдь не все. Людям необходимы еще и средства к существованию. Организации российского третьего сектора сегодня, в основном, подпитываются из средств зарубежных фондов. Но это не может продолжаться вечно. Наша деятельность должна опираться на отечественные ресурсы, поэтому мы сейчас круто обернулись лицом к государству. Причем выступаем не в роли просителя, а призываем инвестировать налоговые средства, аккумулируемые государством, прямо по назначению - на улучшение жизни российских граждан. Ибо во многих случаях те же государственные социальные программы или их часть могут быть выполнены и эффективней, и экономичней силами некоммерческих организаций. В свою очередь, государство стало замечать некоммерческие организации. Почему? Да потому что мы окрепли, у нас появилась собственная пресса, наши акции показывают по телевидению, мы стали заметными...

Елена: В складывающихся отношениях третьего сектора и государства не все просто и однозначно, хотя процесс сближения идет с двух сторон. В том, что неправительственные организации повернулись лицом к государству, на мой взгляд, немаловажную роль сыграл зарубежный опыт. На Западе третий сектор является мощным инструментом гражданского общества и существует в теснейшем взаимодействии с государством. И наш третий сектор, который уже достаточно окреп, вырастил свои профессиональные кадры, по-видимому, осознал необходимость установить более тесные связи с государством, чтобы взять на себя полномочия в выполнении некоторых социальных программ.
Ответные шаги государства навстречу неправительственным организациям многие сегодня связывают с предвыборной кампанией. Конечно, момент выборов играет определенную роль. Но я уверена, что выборы закончатся, а процесс диалога с третьим сектором будет продолжаться. Потому что государство увидело в нем реальную силу. Автор статьи говорит, что государство не хочет отдавать третьему сектору никаких полномочий. Может быть, и не хочет. Но оно не сможет сотрудничать с организациями третьего сектора, не делегируя им какие-то полномочия. Потому что в таком случае неизбежна конфронтация, а иметь мощного конкурента в лице третьего сектора государству не выгодно. Я присутствовала на различных встречах представителей государственной власти с организациями третьего сектора. И смею вас заверить, что последние уже совсем не те робкие овечки, какими были несколько лет назад. Они заставляют себя выслушать, они говорят профессионально, компетентно и выражают интересы тех людей, для которых, собственно, социальные программы и предназначены.
Сейчас по всей Россия покатилась волна принятия местных законов "О социальном заказе". Это и есть механизм распределения полномочий и средств на конкурсной основе. В Нижнем Новгороде при полном одобрении областной администрации было принято решение Нижегородской конференции третьего сектора разработать законопроект "О социальном заказе". В Москве он также разрабатывается, причем "подряд" на подготовку этого законопроекта получила общественная организация - Благотворительный Фонд "Нет алкоголизму и наркомании". В Екатеринбурге принят закон о социальном партнерстве.
Насколько, на Ваш взгляд, реальна угроза "огосударствления" организаций третьего сектора при их сближении с государством? Особенно в случае выделения им бюджетных средств.

Евгения: Это сближение может таить в себе подводные камни, поскольку государственная власть склонна считать средства, предназначенные для конкурсного распределения между организациями третьего сектора, своими собственными. А следовательно, может попытаться "подмять под себя" те неправительственные некоммерческие организации, которые получат финансирование на свои программы из бюджета. Но тут уж задача самого третьего сектора - быть начеку и отдавать себе отчет, чем может быть чревато такое сотрудничество. И не следует забывать, что деньги, которые выделяет государство на программы третьего сектора, - народные, собранные из наших с вами налогов.

В развитом гражданском обществе существует возможность общественного контроля за государственной политикой. Наблюдаются ли у нас какие-то сдвиги в этом плане?

Елена: С механизмами контроля у нас дело обстоит очень плохо. Сейчас все, затаив дыхание, ждут результатов президентских выборов. Но после выборов, фактически, самой важной задачей третьего сектора будет определение и отработка механизма общественного контроля. Этот механизм должен позволять общественным организациям не только моментально реагировать на действия властей, но и влиять на широкую общественность, чтобы вызвать настолько мощную волну общественного мнения, что власти не смогут с ним не считаться.

Чтобы представлять позицию представителя официальной власти, мы обратились с теми же самыми вопросами к руководителю Департамента общественных и межрегиональных связей правительства Москвы - Людмиле Ивановне Швецовой

.Чем можно объяснить недавно возникшее среди неправительственных некоммерческих организаций тотальное стремление к сближению с государственной властью? И чем, по-вашему, вызваны ответные жесты со стороны государства?

Людмила Ивановна: Этот процесс совершенно четко обусловлен законами общественного развития. В условиях тоталитарного государства третьего сектора как такового не существовало. У нас был ряд общественных организаций - совсем не много, по одной на категорию населения, которые в известных формах представляли интересы этих категорий населения, и которым поручалась реализация тех или иных государственных программ, связанных с той категорией, какую они представляли. Под эти программы выделялись средства, ставились конкретные задачи.
Произошедшие демократические преобразования дали старт формированию гражданского общества. Первым его сигналом можно считать закон об общественных организациях, принятый в 1991 году союзным Верховным Советом. После принятия этого закона стали появляться, как грибы после дождя, общественные организации, а потом некоммерческие организации, несколько отличающиеся от классической общественной. Сейчас в Москве мы насчитываем уже 5000 общественных и около 10000 некоммерческих организаций.
Их массовое появление было, с одной стороны, протестом против режима запрета и данью появившейся свободе. С другой стороны, они формировали пространство, в котором могли реализовывать свои амбиции (в хорошем смысле этого слова) многие люди из числа тех, кто после произошедших в экономике изменений потерял или был вынужден оставить работу либо, наоборот, на этой волне решил проявить себя. Некоторые организации создавались почти исключительно под личность.
Когда появилось большое количество таких организаций, среди них началось разделение сфер влияния, возникла своеобразная конкуренция, появилось желание консолидироваться в одном информационном пространстве. В то же самое время пришло понимание того, что на одном противопоставлении себя государству, без нормального диалога и без наличия общих программ ни самим организациям, ни их делу не выжить. В третьем секторе возникла заинтересованность и желание сотрудничества с государством.
Мне кажется, что у государства это желание появилось несколько позднее. Оно стало возникать там, где государственные органы возглавляют люди прогрессивные, понимающие или знающие по западным образцам, что такое общественные объединения и некоммерческий сектор. Эти люди начали предпринимать какие-то шаги навстречу, поначалу, может быть, носившие протокольный, картинный характер, но потом развившиеся в нормальное сотрудничество. В некоторых государственных структурах остался старый стереотип восприятия, что, дескать, наплодилась масса этих организаций, а толку от них никакого. "Вот мы тут оздоровляем 5 тысяч ветеранов, а они нам о 30 говорят!" Такое мнение о несоизмеримости возможностей и результатов деятельности некоммерческих организаций у государственных чиновников, в общем-то, присутствует. От этого симптома нужно избавляться и поворачиваться лицом к третьему сектору. Объективная ситуация требует принятия решений по сближению, по сотрудничеству, по взаимной поддержке, в первую очередь, со стороны государства.
Речь идет, во-первых, о взаимном информировании и поиске "белых пятен", которые могли бы стать предметом деятельности третьего сектора. В нормальном цивилизованном обществе часть задач в социальной сфере берет на себя государство, при этом выравнивая все категории социального обеспечения. Некоммерческий же сектор может среди них выделять определенные группы и решать специфически их проблемы. Во-вторых, это выдвижение на конкурс программ некоммерческих организаций, которые могут получить гранты или другие формы финансово-организационной поддержки со стороны правительства. В-третьих, это может быть делегирование полномочий некоммерческому сектору по решению каких-то проблем. Скажем, в Москве, можно говорить о создании попечительских зон. Кстати, древняя история Москвы свидетельствует, что когда-то Москва была разбита на несколько попечительских советов. Все структуры, которые хотели оказывать помощь малоимущим, незащищенным и т.д., распределялись по этим попечительским советам с тем, чтобы планомерно распределить свои усилия. Я думаю, что мы безусловно будем использовать организационный опыт таких попечительских советов.

Насколько, на Ваш взгляд, реальна угроза "огосударствления" организаций третьего сектора при их сближении с государством? Особенно в случае выделения им бюджетных средств.

Людмила Ивановна: Во-первых, я думаю, что излишнего сближения не произойдет. Каждый в гражданском обществе должен заниматься своими задачами, решать их своими формами и методами. Скорее всего, задачи государства и третьего сектора будут идти по параллельным магистралям, иногда пересекаясь, иногда сближаясь, иногда расходясь. Если говорить о распределении бюджетных средств, состоящих, в том числе, из налогов (но не только из них), то оно ведется с поручения налогоплательщиков. Например, правительство Москвы возглавляет мэр, избранный населением Москвы. Никакая некоммерческая организация не имеет такой легитимности в распределении средств налогоплательщиков, как имеет, скажем, мэр. Другое дело, что для решения какой-то конкретной задачи правительство города может опереться на интеллектуальные, организационные или любые другие возможности некоммерческой организации, которая является специалистом в той или иной проблеме. Будучи уверенным в состоятельности этой организации, государство отдает ей часть своих полномочий. Причем, снова подчеркну, - это делается в разовом порядке для решения конкретной задачи. Именно такой механизм заложен в постановлении правительства Москвы "О поддержке общественных организаций". Мне кажется, что он не позволит смешать государство и негосударственный некоммерческий сектор в одну кучу. Нам не нужны "карманные" некоммерческие организации, да и им, думаю, тоже не хотелось бы стать составной частью правительственной структуры.

В развитом гражданском обществе существует возможность общественного контроля за государственной политикой. Наблюдаются ли у нас какие-то сдвиги в этом плане?

Людмила Ивановна: К атрибутам гражданского общества относятся и выработка предложений для государственных органов, и лоббирование некоторых решений, и контроль за выполнением тех или иных вопросов. Нельзя сказать, что у нас эти механизмы равномерно развиты по каждой группе общественных организаций. Возьмем к примеру ветеранское движение. Функции, которые общество возлагает на ветеранские организации, достаточно очевидны: это и строгий спрос с правительства о выполнении тех или иных программ; это и постановка вопросов, требующих решения; это и совместное решение тех или иных задач; это и организационное содействие. Все эти составляющие работают в разной степени в разных условиях. Приведу один пример. Года три назад мэр и его заместители встречались с женщинами-представительницами ветеранских организаций. На этой встрече был такой нелицеприятный разговор и такие упреки в адрес мэра и правительства по поводу нерешенности многих социальных проблем ветеранов, что у одного из замов дело дошло до стенокардии. Но в результате этой напряженной встречи были приняты специальные решения и достигнуты конкретные результаты. Теперь дело на встречах заканчивается словами благодарности и аплодисментами. Общественные организации принимают участие в проработке вопросов на правительственном уровне и вносят свои предложения. По их инициативе иногда рассматриваются вопросы контроля за выполнением принятых документов. Идеально было бы, если каждое принципиальное решение правительства принималось бы лишь после соответствующей общественной экспертизы. Более того, мы собираемся в этом году включить в программу развития Москвы специальный раздел общественного развития города. С указанием его целей, задач, методов, финансирования. Естественно, в механизм реализации общественного развития города должны быть включены все составляющие, о которых мы говорили выше. Вообще, осуществление контроля за деятельностью властей со стороны общественности - это естественно и, более того, - необходимо государственным органам как для выработки верных решений, так и для поддержания нужного тонуса


НАЗАД В СОДЕРЖАНИЕ

НА ПЕРВУЮ СТРАНИЦУ