Ржаницына Л.С. Социальная децентрализация прав граждан в России в связи с реформой федерального управления

"О перераспределении полномочий по уровням власти"
Обсуждение по проекту ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" - 2004

Приглашаем к обсуждению. Материалы экспертов

д. э. н., проф. Ржаницына Л.С., ИЭ РАН

Социальная децентрализация прав граждан в России
в связи с реформой федерального управления

Общие проблемы перераспределения полномочий по уровням власти

В настоящее время в России проходит масштабная конституционная реформа, которую обозначают как административную. В ее содержание входит реформа федеративного устройства, определяющего пределы компетенции по уровням власти (их три - федеративная, субъектная и местная) и состава выполняемых функций; перестройка исполнительной власти (структуры правительства и всей иерархии органов управления, а также собственно аппарата - государственной службы); выделение из общей модели государства особого сегмента управления, не входящего во властную вертикаль - местного самоуправления. Административную реформу сопровождает изменение бюджетно-налоговых отношений, призванное финансово оформить новое разграничение полномочий участников управления.

Таковы официально объявленные цели. Вместе с тем, есть и необъявленные, но чрезвычайно важные и принципиальные для судеб страны и положения населения. Это - вопрос о социальных правах граждан.

До сих пор они признавались как единые по всей территории страны. Но отныне они перестают быть таковыми. Их содержание и объем с 2005 г. определяются тем, где проживает гражданин и в юрисдикцию каких органов входят вопросы его жизнеобеспечения. Ранее схема была другой: где бы ни проживал человек, объем его прав устанавливался общефедеральным законодательством, а местная власть должна была обеспечить их выполнение как минимально обязательные требования. С 2005 г. определение этих прав в подавляющей своей части поручено региональному законодательству, исходя из финансовых ресурсов в бюджетах территорий. Тем самым правительство делает самый решительный шаг по уходу из сферы социальной ответственности за условия жизни населения, оставляя его без обеспечения социальных гарантий от рисков рыночной экономики. Такой подход по факту означает отказ от провозглашенной новой Россией модели социального государства, с его содействием равенству базовых шансов для всех членов общества, независимо от уровня доходов, пола, возраста и иных индификационных признаков различных групп населения.

Правовой основой подобной трансформации было принятие в 2003 г. Государственной Думой РФ федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В соответствии с ними, управление социальной политикой из совместного ведения федеральных и региональных органов в основном передается на уровень субъектов Федерации (республики области) и муниципалитетов (городские и сельские районы и поселения). За собой центр оставил только социальное регулирование условий жизни государственных служащих, военных и приравненных к ним категорий, их социальное обеспечение, а также объекты, находящиеся в федеральной собственности - вузы, Академия наук, музеи и театры общенационального значения. Из вопросов, касающихся всего населения, за собой Федерация оставила только пенсии. Все остальное - школы, первичное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, социальная защита детей, молодежи, социальное обслуживание инвалидов и пожилых, поддержка материнства, отцовства и детства, жилье, услуги транспорта, связи и т.п. отрасли и направления жизнеобеспечения полностью стало сферой ответственности на местах. Эта схема была чисто общего порядка, в ней отсутствовали какие-либо содержательные институции и механизмы реализации.

При ее принятии общественные организации, профсоюзы, ученые и специалисты высказывали значительные опасения:

К сожалению, ответы на эти вопросы остаются пока неясными.

Предметная оценка проектируемых изменений

Рассматриваемый ныне в Государственной Думе законопроект (от 30 мая с.г.) имеет ввиду внести конкретные изменения в действующее законодательство в соответствии с перераспределением социальных полномочий власти в соответствии с поименованными выше базовыми законами об ответственности субъектов и о местном самоуправлении. Его название очень длинное: "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", он состоит из 155 статей по многочисленным аспектам документов, где есть какая-либо правовая норма с социальной нагрузкой. Проект абсолютно не кодифицирован, не структурирован, его предложения выстроены в порядке принятия законов, начиная с 1991 г и по сегодняшний день, и поэтому в нем можно найти упоминание о чем угодно - от социально-трудовых законов (о заработной плате, занятости, о социальной помощи), отраслевых (о недрах, лесах, милиции, суде, пожарных, шельфе, таможне, нотариате) до функциональных (об образовании, охране здоровья, налогообложении, действиях против терроризма, о наукограде) и пр. Естественно, что такое форматирование проекта и короткие сроки рассмотрения (30 мая- 2 июля) не дало возможности провести серьезную экспертизу, необходимую по его значимости.

Но главное не в качестве подготовки закона, а в его содержании. Как показал анализ, проект содержит не столько положения о конструкции, механизмах и элементах нового управленческого механизма (как заявлено в его названии), сколько изъятие и перестройку норм социального и трудового характера.

Среди них: исключение минимальной оплаты труда из перечня государственных гарантий, отмена нормы адекватности минимальной заработной платы прожиточному минимуму, отмена минимальных гарантий для работников образования, здравоохранения и других социальных отраслей бюджетной сферы и передача оплаты их труда полностью в ведение субъектов, введение принципа фиксированных денежных компенсаций вместо натуральных услуг (льгот) ветеранам войны, труда, инвалидам с неопределенностью финансового обеспечения их для большинства бенефициариев и пр. В законодательной иерархии большинство этих предложений меняют Конституцию, противоречат ей (статьям 7,19, 37,39, 41,71,72 Конституции РФ) и противоречат Декларации прав человека, Целям тысячелетия, Европейской социальной хартии, Конвенциям МОТ (26,131) и другим международным документам, утверждающим всеобщность и равенство прав и недискриминационный их характер.

Несмотря на это, в России вводится система, когда социальное положение человека и ответственность государства за его жизнь и благосостояние становится сугубо местной категорией, дифференцированной по стране, где существует огромная разница в объективных экономических возможностях территорий, которые соответственно ограничивают и возможности в социальной области. Достаточно указать, что 10-15 субъектов Федерации из 88 производили 51% бюджетных доходов в РФ, а на долю остальных приходится только 49%. Опора на их источники в реализации социальных прав означает прямую дискриминацию тех, кто живет в бюджетодефицитных территориях. Особенно, если учесть еще и проводимое Правительством с 2005 г существенное сокращение единого социального налога (ЕСН), за счет которого повсеместно финансируются пенсии, пособия по болезни, медицинские услуги.

Но конституционный уровень личных прав и свобод не может быть изменен процедурно-регламентирующим законом о распределении полномочий. До сих пор в законодательной практике сущностные, глобальные вопросы о социально-экономических отношениях было принято рассматривать самостоятельно. К сожалению, такое положение объясняется не юридической неграмотностью разработчиков новой системы управления, а узко утилитарным подходом к принятию решений: обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования. В эти "обязательства" как раз и попали конституционные права граждан и гарантии государства социального характера.

Если рассматривать эти инициативы в совокупности с инициативами правительства в области страхования, пенсионного обеспечения, налогов, жилищной реформы, идеи перехода к платности социальных услуг и т.п., то правомочным становится заключение о проведении фактически крупнейшей социальной реформы под лейблом административных преобразований. Судя по активной реакции населения (прошли массовые дискуссии, демонстрации, вплоть до потасовки с милицией возле здания Думы), то, очевидно, что требуются разъяснения.

Об отрицательном отношении к намеченным мерам заявили 58% участников опроса, проведенного исследовательским центром ROMIR Monitoring. Есть среди акций общественности и некоторое женское участие, к примеру, письмо Президенту РФ от Консорциума женских неправительственных организаций, обращение Конгресса женских общественных организаций Кольского полуострова к Президенту РФ, отрицательное заключение на проект, данный Коми республикой, в значительной мере инициируемый активным женским лобби, и др.

Бюджетно-налоговое сопровождение социальных изменений

В соответствии со ст. 104 пункт 3 Конституции РФ законопроект должен быть внесен в Государственную Думу с заключением о влиянии его на доходы и расходы Федерального бюджета, так как изменения, содержащиеся в проекте, существенно повлияют как на доходную, так и на расходную части Федерального бюджета. Логично было бы принимать в одном пакете проекты о задачах преобразований и средствах на их обеспечение на базе внесения изменений в межбюджетные отношения. К тому же не была представлена прозрачная информация о расчетах по источникам обеспечения передачи социальных функций, и осталось неясным, насколько они будут обеспечены региональными финансами.

Отсутствие публичной финансовой проработки проекта заставляет подозревать, что, по сути, может случиться воспроизводство проблемы так называемых нефинансируемых мандатов, (которая вызывала постоянные нарекания в Бюджетных Посланиях Президента), но уже не на уровне центра, а на уровне территорий. По данным бывшего Министра финансов М. Задорнова, примерно половина субъектов в России не имеет достаточных ресурсов для обеспечения переданных им полномочий в полном объеме. Тем самым не выполняется провозглашенные самим же Правительством задача третьего этапа реформы федеративных отношений и местного самоуправления о финансовом обеспечении соответствия полномочий и ответственности (межбюджетная реформа).

Отсюда неясно, насколько четко будут отрегулированы межбюджетные и налоговые отношения, об этом судить достаточно трудно, так как налогово-бюджетные изменения представлены самостоятельным блоком, вне показа связи с конкретными целевыми задачами. В их числе передача всего социального обслуживания населения и финансовой помощи на уровень субъектов, где до сих пор денег не хватало, передача финансирования образования и здравоохранения с их дефицитами и постоянной невыплатой заработной платы учителям и медикам, нехватки нередко даже средств на отопление и освещение.

Напротив, концепция финансовых вопросов были одобрены Думой ранее (начало 2000 г.) и был принят предметный раздел законодательства, иначе говоря, без должной увязки проводимых мер и изменения бюджетных доходов и расходов. Последнее теоретически должно определяться не предварительными расчетами Правительства, а мнением законодателей. Но, видимо, абсолютное проправительственное большинство, сформированное в парламенте после последних выборов, позволяет действовать вообще без оглядки на представительную власть, которой отведена ныне чисто декоративная роль в нашей "управляемой демократии".

В результате наблюдается парадоксальная ситуация - обязанности регионов расширяются, а доля их в бюджете снижается. По данным директора Департамента бюджетной политики Минфина А. Лаврова, если в 2003 г. консолидированные бюджеты регионов (субъекты и муниципалитеты) получали 44% общих налоговых доходов страны, то в 2005 г. их доля составит 42-43%. И это произойдет, несмотря на рост расходных обязательств территорий, более чем на 300 млрд. руб., ибо на них возлагается полностью финансирование школ, профтехучилищ, объектов здравоохранения, социального обслуживания всех категорий населения и социальная помощь бедным, пособия на детей и детские учреждения, спортивно- физкультурная и культурная работа и пр.

Эта странность происходить за счет снижения доли регионов в собираемых налоговых поступлениях. Прежде всего, не в их пользу поменялось распределение налога на прибыль. В прежнем варианте из общей ставки налога на прибыль 24% субъекты получали 19%, а центр, соответственно, -5%. Сейчас ставка для центра возрастает до 6,5%, и таким образом в региональном исчислении остается меньше-17,5%.

Подобной ситуации дается следующее объяснение.

При этом решение принимаются каждым органом управления без оглядки на то, что происходит в федеральном секторе. Влияние центрального Правительства во вводимой системе социального управления крайне ограничено - до сих пор, несмотря на требования Конституции, обещания, содержащиеся в официальных Основных направлениях развития на долгосрочную перспективу ("программа Грефа"), попытки отдельных депутатов и т.п., не удалось ввести систему государственных минимальных стандартов и финансовых нормативов. Они могли бы служить определенным регулятором для территорий.

Отсутствие таких стандартов лишний раз свидетельствует о неготовности государственного аппарата к работе по-новому. Как нередко отмечается специалистами, нынешняя реформа опять проводится в России что называется " с колес", спонтанно, без предварительной серьезной законодательной и практической подготовки, экспериментальной проверки, без широкого общественного обсуждения и пр.

Еще одна любопытная новация в бюджетно-налоговой системе, связанная с перераспределением властных полномочий. Как известно, с принятием и введением в действие закона о местном самоуправлении в качестве части административной реформы власти в России делается попытка обеспечить самоуправление своими доходами, поскольку поселениям передается ответственность за местную социальную сферу - учреждения здравоохранения, культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п.

Однако, местное самоуправление по-прежнему не достаточно финансово обеспечивается. Средства распределяются между "своими" для государства, подчиненными ему субъектами, и "чужими", якобы независимыми муниципалитетами, чтобы досталось больше первым, а не вторым. В частности снижается доля от подоходного налога, которая остается непосредственно на местах, при повышении доли, отправляемой в бюджет субъекта, то же происходит с распределением налога на малый бизнес и т. д.

А что же будут делать самоуправляющиеся поселения при нехватке бюджета? Вопрос решен крайне просто: законом о местном самоуправлении разрешается вводить самообложение населения, то есть практически содержать социальную сферу за счет прямого сбора денег с жителей. К примеру, хочет деревня Гадюкино (у нас это нарицательный образ ) иметь свою больницу, пусть жители сбрасываются и содержат ее полностью за свой счет.

Такая система в России за последние 75 лет применялась только в некоторых городах в 20-е годы для вывоза мусора из домов за счет самих жильцов. В остальной период российской истории в 20-м веке содержание учреждений, оказывающих социальные услуги, происходило за счет государства и налогов, которые ему платили предприятия и граждане. Сейчас доходы граждан таковы, что большинство не сможет самооблагаться (минимум материальной обеспеченности, куда включены некоторые социальные расходы на образование и здравоохранение, еще не имеют более 50% населения).

По нашему мнению, эффективное самоуправление возможно только по достижению определенного уровня благосостояния, не говоря уж о развитии демократии. А сейчас Россия по индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП), систематически определяемого ООН, находится на 61 месте в мире, тогда как СССР по похожему параметру входил в первые 20 наиболее благополучных стран.

В итоге, в связи с перераспределением властной ответственности в системе социально-экономического управления страной расходные обязательства федерального бюджета, вероятно, увеличатся незначительно, а в наибольшей мере возрастут расходы субъектов- (областей и республик, составляющих РФ) и теперь несущих основную социальную ответственность за условия жизни населения. У этих уровней бюджетов, несмотря на реформу, различна налоговая обеспеченность. Лучше, естественно, обеспечен федеральный бюджет, у которого расходные обязательства покрываются налоговыми поступлениями, по расчетам на 110%. Иная ситуация у бюджетов субъектов, расходные обязательства которых покрываются на 80%. И совсем грустно положение местных (муниципальных) бюджетов - их расходные обязательства покрываются их налоговыми доходами всего на 40%.

Таким образом, полагаем, что бюджет 2005 г. будет практически переходным, поскольку радикально не решен вопрос о соответствии функций и финансов в системе управления, по поводу которого и была затеяна административная реформа. Но как всякая неподготовленная реформа она способна привести к значительному напряжению в обществе. К примеру. Заместитель руководителя Администрации Ставропольского края А. Погорелова на Круглом Столе в Думе(15 июня 2004 года), посвященном рассмотрению законопроекта об изменениях в социальном законодательстве в связи с распределением полномочий заявила, что у ее региона есть только один выход - сокращать социальные обязательства по сравнению с действующими. Интересно, что так считают в относительно благополучном регионе, что же будет в преимущественно дотационных! Как там будет жить население при возрастании совсем не малой нынешней дифференциации в уровне жизни по территориям, когда на сегодня по показателю среднедушевых денежных доходов они различаются в 12 раз.

Надо сказать, что Правительство это понимает, и пока сохраняет, не смотря на провозглашенный им принцип: "есть функция - есть доход" все же некую амортизирующую систему дотаций по уровням бюджетов (что, по сути, девальвирует саму цель реформы - самообеспечение регионов не достигается). Но вводится для дотационных субъектов норма ограничения по установлению расходных полномочий (читай - ограничение набора социальных услуг и выплат для их граждан). Кроме того, для субъектов и муниципальных образований, где собственные доходы формируются более чем на 50% за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, получение указанных дотаций обусловлено правилом выполнения плана оздоровления собственных финансов. Однако бюджетные ссуды предложено заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение. Одновременно вводится в кризисной ситуации институт временной финансовой администрации на срок до 1 года по решению арбитражного суда до восстановления платежеспособности региона - что- то вроде кризисного управляющего для фирмы в период банкротства.

Заслуживает внимания ответ на вопрос о степени подготовки участников реформы к ее практическому осуществлению. Любые сложные системы (а к ним, безусловно, относится предлагаемая перестройка национального управления в целом) должна иметь определенные этапы внедрения. Отсюда совершенно правильно, что новая система бюджтирования вводится для местных образований позже, чем для субъектов Федерации (с 2006 г.), видимо, в целях организации периода подготовки. Но, к сожалению, подобного буферного периода не предусматривается для субъектов, которые переходят на новые отношения прямо с 2005 г., тогда как практически к этому не готовы ни их законодательные акты, ни службы, ни кадры.

Социальные (гендерные) последствия мер административной реформы перераспределения полномочий

Предварительная оценка позволяет сделать следующие заключения. Основное - для всего населения снижается уровень государственных социальных прав и гарантий в условиях переходного периода, когда население страдает как от недостатков прошлого, так и от несовершенства происходящего и неопределенности будущего. Особая нужда в социальной защите государства в России обусловлена тем, что в стране сформирована социальная пропасть в положении людей - гиперразрыв в доходах, массовая бедность и безработица, теневая экономика, произвол чиновников, личная небезопасность. Новый порядок не решает эти проблемы, а напротив, их усложняет. Причем буквально для всех категорий населения.

Население в целом попадает в некое социально структурированные поле, в котором его делят на три группы: население первого порядка - работники федеральных учреждений, жители столичных городов с наибольшими возможности и обслуживанием, исходя из степени финансовой доступности благ и услуг. За ними по реальному рангу благополучия следуют жители областных городов, работники областных учреждений и организаций, где хуже ситуация, чем в зоне федеральной ответственности, но некий средний уровень все же имеется. Наконец, те, кто живет в районах, небольших городах, сельских населенных пунктах, то есть непосредственно на местах с их ограниченными ресурсами. Возможность перераспределения здесь средств наиболее проблематична и население предоставляется само себе по принципу выживания по обстоятельствам. Понятно, что ресурсы каждой отдельной территории, которые она может направить на социальные цели, ограничены и весьма различны в такой сложной стране как Россия. И природные условия, и капитал распределены неравномерно. Есть экономически успешные сырьевые, нефтяные и газовые регионы, но достаточно много городов с мертвой промышленностью (текстильная и легкая отрасли в центральной России, угольная промышленность в северных районах, находящиеся в глубоком кризисе оборонное машиностроение, уничтоженное внешней конкуренцией приборостроение, радиоэлектроника). В сельском хозяйстве преобладают села, лишенные активных трудовых ресурсов и финансовых вливаний, почти повсеместно разрушающаяся социальная инфраструктура - пожары в школах из-за отсутствия денег на противопожарное оборудование, закрывающиеся в сельской местности больницы, детская беспризорность, продолжающееся бездорожье, проблема бытового тепла и электричества и пр. Кроме того, оценивая социальные последствия реформы, стоит напомнить такую тему, как произвол местных чиновников, который, несомненно, возрастет в условиях снижения роли общефедеральных законов, стандартов и правил. В этой конфигурации централизация также необходима, как и самодеятельность, но проводимые меры не предлагают их разумное сочетание.

Негативное отношение в обществе к намеченным изменениям справедливо. С ними теряют практически все группы и категории населения, прежде всего бедные и среднеобеспеченные.

Работающие. У них сокращаются возможность получать равную оплату за труд равной квалификации и равной ценности. Заработки учителей, врачей, прочих работников сферы общественно значимых услуг поставлены в полную зависимость от местных властей, их руководства, которое может произвольно определять приоритетность мер из финансовых и не исключено личных соображений, личных предпочтений. Кроме того, снижается роль социального страхования работников (вслед за снижением единого социального налога и сокращением страховых случаев), а с ним - и размер возмещения утраченного заработка в кризисной ситуации - болезнь, рождение ребенка, старость.

Пенсионеры. Они также разделены по социальному обслуживанию на федеральных иждивенцев, выплаты которым гарантирует федеральный бюджет за счет общенациональных средств, и местных иждивенцев, источники, обеспечения которых ограничены тем, что имеет отдельно взятая территория. Отсюда нет уверенности, что пенсионеры получат весь прежний набор социальной поддержки, который требовала Федерация и субсидировала его для низкодоходных территорий. Классический пример на будущее - передача домов инвалидов и престарелых из федерального бюджета на бюджет субъекта сразу ухудшит их положение в экономически неуспешных регионах, где и сейчас довольно мрачная картина в этом отношении. То же самое касается денежных компенсаций вместо льгот для большинства пенсионеров, за которых ответственны местные бюджеты. При этом таковых большинство.

Дети. Здесь главное - отказ государства признать даже юридически права детей федеральной ответственностью. Забота о них полностью передается регионам: не только содержание детских учреждений и школ, но и государственная обязанность материально поддерживать семьи, в том числе и, прежде всего малообеспеченные. В проекте детские ежемесячные пособия больше не будут выплачиваться из федерального бюджета, сокращаются возможности финансирования детского загородного отдыха, детских спортивных школ и т.п., в том числе за счет социального страхования, отчисления куда снижаются. Если не удастся в процессе рассмотрения законопроекта Комитету по делам семьи, женщин и молодежи Госдумы вернуть в федеральный бюджет детские пособия, то вполне вероятно повторение истории в прошлом, когда эти средства расходовались администрацией территорий на другие цели.

Работающие женщины-матери. Они, безусловно, в первую очередь пострадают от намечаемого перераспределения полномочий, поскольку в наибольшей степени нуждаются и заинтересованы в социализации условий жизни, в расширении государственной поддержки, особенно в период рождения и воспитания детей, когда возрастает риск бедности. Перевод ответственности за поддержку материнства и семьи как общественного института на региональные источники отказывает в признании значимости их роли для государства как несущих двойную нагрузку в обществе (материнскую и профессиональную). Такой подход приведет к увеличению этой нагрузки в экономически слабых регионах, где ранее централизованное государство дотировало соответствующие меры и программы за счет перераспределения поступлений на социальную сферу из богатых регионов в бедные.

Вывод: мы не считаем новый этап социальной реформы в предлагаемом виде оправданным и эффективным с позиции экономического развития и социального мира в России.