Бюджетная реформа и ее последствия. Гендерный анализ

Федеральный бюджет 2005 года.
Дети, семья, женщины в условия нового законодательства по
разграничению полномочий между уровнями власти

В июле 2003 года в Российской Федерации принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Данный федеральный закон направлен на разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации являются предметами совместного ведения. Пунктом "ж" данной статьи Конституции к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита семьи, материнства, отцовства и детства.

Вышеупомянутым Федеральным законом (подпункт 26 пункта 2 статьи 26.3) социальная поддержка детей-сирот, беспризорных, семей, имеющих детей, одинокий и многодетных матерей отнесена к вопросам ведения субъектов Российской Федерации и должна финансироваться из региональных бюджетов.

Эти преобразования повлекли за собой и изменения как в бюджетное законодательство (в части регулирования межбюджетных отношений), так и в Налоговый кодекс Российской Федерации по закреплению налоговых и иных источников доходов за определенными уровнями бюджетной системы.

В результате этих преобразований бюджеты субъектов Российской Федерации получили ряд дополнительных обязательств по финансированию мер социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства.

В связи с этим 2005 год станет годом тонкой настройки всех механизмов, связанных с реализацией каждым уровнем власти (федеральный, региональный и местный) своих финансовых обязательств перед населением.

В настоящее время основным законодательным актом, установившим систему государственной материальной поддержки семей с детьми является Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Им предусмотрены пять видов пособий:

1. пособие по беременности и родам;
2. единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
3. единовременное пособие при рождении ребенка;
4. ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
5. ежемесячное пособие на ребенка.

Этим законом определены источники финансового обеспечения выплаты указанных пособий, категории граждан, имеющих право на получение того или иного вида пособия, установлены размеры и продолжительность их выплат.

По четырем видам пособий (пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет) выплаты осуществляются в основном за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации и лишь незначительная часть (по отдельным категориям получателей) - за счет средств федерального бюджета.

Ежемесячное пособие на ребенка выплачивается из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Но эти средства (с 2001 года) в полном объеме выделяются бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета целевым назначением в виде субвенций.

В настоящее время в соответствии с изменениями, которые претерпел Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей",^* выплата ежемесячного пособия на ребенка возлагается исключительно на бюджеты субъектов Российской Федерации. Субвенции из федерального бюджета регионам предоставляться не будут.

Расширяются права субъектов Российской Федерации в отношении мер социальной защиты семьи, материнства, отцовства и детства.

По вопросам ведения субъектам Российской Федерации им предоставлено право самостоятельно устанавливать региональные минимальные социальные стандарты.

Федеральные законы по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, могут определять только общие принципы их правового регулирования и не могут включать в себя нормы, которые определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Теперь регионы сами будут решать (исходя из возможностей бюджета) кому, когда и в каком размере выплачивать пособия. Не последнюю роль будет играть и субъективный фактор - оценка руководителями региона значимости такого вопроса, как поддержка семей с детьми.

Этот субъективный фактор в России весьма значим. Сейчас в Новосибирской области (территории с довольно высоким экономическим потенциалом) имеется огромная задолженность перед получателями по ежемесячным детским пособиям. А в Белгородской области, специализирующейся в большей части на сельскохозяйственном производстве, долгов нет. И еще дополнительно к пособию по уходу за ребенком до полутора лет регион выплачивает 2 тысячи рублей малоимущим женщинам, работающим в отраслях бюджетной сферы.

В области принята Программа улучшения качества жизни населения, главная цель которой - реализация демографической политики, обеспечивающей сохранение и воспроизводство населения.

В проекте федерального бюджета на 2005 год средства, выделяемые бюджетам субъектов Российской Федерации, почти в два раза превышают объемы аналогичных ассигнований текущего финансового года. Это необходимо для того, чтобы их бюджеты были сбалансированы по доходам и расходам, включая дополнительные по социальным мандатам, переданных из федерального центра в субъекты Российской Федерации.

Большая проблема в России - это существенное ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения. Одним из факторов его улучшения является отдых и оздоровление детей.

Во втором чтении Государственная Дума приняла проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части государственной поддержки отдыха и оздоровления детей и подростков. Его принятие в целом даст возможность развивать как федеральное так и региональное законодательство в этой области, включая лицензирование деятельности организаций, оказывающих услуги по оздоровлению детей, а также обязательное страхование детей на время пребывания их в оздоровительных учреждениях.

На федеральном уровне на отдых и оздоровление детей и подростков выделяется чуть более 14 млрд. рублей. Из них 1,7 млрд. рублей из федерального бюджета и 12,6 млрд. рублей из Фонда социального страхования. На эти средства можно оздоровить около 6 млн. детей.

Параллельно с проектом федерального бюджета на 2005 год в Государственной Думе в первом чтении принят проект федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год".

Несмотря на то, что в связи со снижением ставки единого социального налога существенно сократились финансовые возможности Фонда, некоторые расходные обязательства увеличены в объемах. Это касается оздоровления детей. Объем ассигнований по сравнению с 2004 годом увеличен на 1 млрд. рублей.

Кроме того, сейчас депутатами Государственной Думы подготовлены два проекта федеральных законов, направленных на увеличение на 25% размера единовременного пособия при рождении ребенка (с 4,5 до 6.0 тысяч рублей) и более чем на 40% - ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет (с 500 до 720 рублей). Эти проекты находятся в Правительстве Российской Федерации на заключении.

Одним из приоритетных направлений в расходах бюджетов всех уровней является поддержка молодых семей в решении их жилищной проблемы. Наличие жилья и доходы - это главные аргументами молодой семьи при принятии ею решения о рождении детей.

Сейчас немало делается для того, чтобы облегчить молодым семьям приобретение жилья.

Одно из направлений - это финансирование из федерального бюджета подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей". Она входит в состав федеральной целевой программы "Жилище". В текущем году на ее реализацию выделено 500 млн. рублей из федерального бюджета и 6,5 млрд. рублей из региональных бюджетов. Эти программы приняты в 70 регионах России. В них приняли участие более 27 тыс. молодых семей. Более 8 тысяч из них уже построили или приобрели квартиры. Почти 3,5 тысячи семей - получили субсидии из федерального бюджета для погашения части затрат на приобретения жилья в связи с рождением ребенка.

В 2005 году предполагалось на эти цели выделить в федеральном бюджете еще 500 млн. рублей. Поправками депутатов к третьему чтению бюджета эти ассигнования увеличились еще на 50 млн. рублей.

Кроме того, есть намерения депутатов с 2005 года подключить федеральный бюджет к выполнению обязательств государства по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с законодательством Российской Федерации эти расходы возложены на региональные и местные бюджеты.

В состав федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы включены мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Предлагается внести детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в перечень этих лиц и выделить на это в 2005 году 50 млн. рублей. Эти небольшие средства необходимы для отработки механизма предоставления ссуд на жилье или жилья. Этот вопрос сейчас находится на стадии обсуждения.

В последние годы в России широкое распространение получил институт приемной семьи. Сейчас в 4,5 тысячах приемных семьях воспитываются более 9 тысяч детей-сирот. В целях стимулирования развития этого процесса в бюджете 2005 года увеличены на 5 млн. рублей средства на материальную поддержку приемных родителей.

На 19 млн. рублей возросли ассигнования на программу "Дети-Инвалиды". Эти средства направляются целевым назначением для приобретения микроавтобусов организациями, осуществляющим уход за детьми-инвалидами.

Федеральная целевая программа "Дети России" финансируется из федерального бюджета в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 года № 732 "О федеральной целевой программе на 2003-2006 годы". В ее состав входят пять подпрограмм: "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Одаренные дети" и "Здоровый ребенок".

В 2004 году в целом по пяти программам объем финансирования составлял 1 млрд. 736 млн. рублей. В 2005 году эти ассигнования увеличены на 251.9 млн. рублей и составляют 1 млрд. 988 млн. рублей.

При рассмотрении проекта бюджета на 2005 год в Государственной Думе поправками депутатов объем финансирования подпрограмм "Дети-сироты" и "Дети-Инвалиды" возрос более чем на 30 млн. рублей.

Наряду с прямыми ассигнованиями из бюджетов бюджетной системы социальная поддержка семей с детьми достаточно эффективно может осуществляться посредством налоговых льгот. Такой механизм в Российском законодательстве применяется.

В частности, в соответствии подпунктом 4 пункта 1 статьи 218 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики, являющиеся родителями или супругами родителей, опекунами и попечителями, имеют право на определенные льготы по налогу на доходы физических лиц. Они установлены в виде стандартных налоговых вычетов в размере 300 рублей на каждого ребенка. Одиноким родителям этот вычет удвоен и составляет сейчас 600 рублей.

Действующая льгота добавляет к бюджету семьи (одинокому родителю) на содержание одного ребенка 78 рублей в месяц.

Эта мера направлена на поддержку малообеспеченных семей. Данный налоговый вычет действует до того момента, пока доход налогоплательщика, исчисленный нарастающим итогом, не превысит 20 тысяч рублей.

В ноябре текущего года депутатами Государственной Думы внесен в Государственную Думу проект федерального закона, который направлен на увеличение размера этих льгот и расширение категорий налогоплательщиков, которым эти льготы предоставляются.

Данный законопроект предусматривает:

1. Увеличить налогоплательщикам налоговый вычет до 600 рублей на каждого ребенка. В итоге на одного ребенка такая налоговая льгота "сэкономит" семье 156 рублей. А для многодетной семьи (3 и более детей) эта мера может стать ощутимым вкладом в семейный бюджет. На троих детей эта сумма составит 468 рублей.

2. Увеличить с 20 000 рублей до 40 000 рублей суммарный размер дохода, до достижения которого этот налоговый вычет применяется.

3. Распространить эти льготы и на приемных родителей.

Институт приемной семьи (закрепленный в Семейном кодексе Российской Федерации) является эффективной мерой передачи детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью, и имеет большое социальное значение.

Для того чтобы придать стимул к росту числа детей, принятых на воспитание в приемные семьи, законопроектом предлагается предоставить приемным родителям те же льготы по данному налогу, которые уже имеют родители, опекуны и попечители.

Внося эту норму в законопроект учитывалось, что затраты на ребенка в приемной семье: - на его содержание, воспитание, дополнительные формы обучения - во много раз превышают расходы на содержание детей в интернатных учреждениях.

Проект федерального закона "О внесении изменения в пункт 1 статьи 218 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" внесен в календарь рассмотрения законопроектов Государственной Думой на декабрь текущего года. Правительство Российской Федерации это поддерживает.

Некоторые расходы, направленные на социальную поддержку семьи и детей приведены в таблице 2.

^* В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 года No122 ФЗ.