Социальная и гендерная составляющая проекта трехлетнего федерального бюджета (2008-2010 гг.)

Общее замечание. К сожалению, в этот раз проект не сопровождается расчетами по консолидированному бюджету в целом, а дает только федеральную часть без регионов. Отсюда оценка расходов на выполнение социальной политики государства на три предстоящих года ограничиваются узким кругом полномочий в этой сфере, требующих не более 25% суммарных затрат на выплаты и услуги для населения. Как известно, Федерация взяла на себя финансирование только федеральных вузов, ведомственной медицины, государственные академии (РАН, РАМН и т.п.), особо значимые музей и библиотеки, базовые пенсии для всех, пенсии военнослужащих и государственных служащих, социальное обеспечение отдельных категорий (участники войны, инвалиды, чернобыльцы, безработные и т.п.), национальные проекты и несколько социальных программ ("Дети России" и т.п.). Остальное – ответственность территорий, которую федеральный бюджет поддерживает трансфертами для субъектов и межбюджетных фондов. Кроме того, в системе федерального бюджета функционируют внебюджетные фонды государственного социального страхования, которые несколько расширяют наши представления о социально-политической идеологии на будущее.

1. Инерционный бюджет, мало что меняющий в социальной сфере

Трехлетний бюджет пока не может рассматриваться как продвижение в бюджетном процессе. От того, что в нем просчитаны средства по принятому законодательству, по старым условиям, скорректированным в основном на инфляцию, не отличает его от традиционного годового, принципиально, отличие только количественное. Единственная новость – разделение доходов на нефтяные и ненефтяные, но как раз она вызывает впечатление искусственного ограничения ресурсов для возможных трансформаций в пользу населения. Подобный подход вполне вписывается в постоянно провозглашаемую идеологию вторичности для целей государственного управления социальных потребностей и экономии социальных расходов бюджета.

Однако, по нашему мнению, провозглашаемый новый этап бюджетирования не имеет смысла как простое сложение годовых сумм на базе финансового измерения действующего законодательства, что, по сути, и сделано в представленном документе. Напротив, с учетом прогнозной, сценарной (а не счетно-бухгалтерской) роли бюджета в среднесрочном плане нужен механизм, имеющий в виду направление на развитие, на новые решения. Особенно назревшие. Они в социальной сфере касаются в первую очередь дефицита пенсионного и социального страхования, кризиса в здравоохранении, торможения изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Здесь неизбежно то или иное реформирование, требующее вариативных оценок уже на старте трехлетнего периода. Проект обходит большинство актуальных проблем, связанных со структурной реорганизацией управления молчанием.

К тому же, чтобы бюджет как система сделал шаг вперед, необходимо дать оценку результатов проектируемых вложений. В социальном аспекте они следуют из сравнений с международными и национальными обязательствами России (Цели Развития Тысячелетия ООН, конвенции ООН и МОТ, Европейская социальная хартия, национальные проекты и президентские программы), в частности: как и по каким статьям бюджета конкретно сокращаем бедность, какие средства бюджета позволят увеличить продолжительность жизни, каков эффект для рождаемости, снижения детской и материнской смертности дают пособия и вложения в охрану материнства; насколько продвигаемся к международным требованиям по минимальной пенсии; происходит ли сокращение различий в оплате труда мужчин и женщин в целях обеспечения гендерного равенства, в том числе путем роста зарплаты в бюджетных, практически женских по кадровому составу отраслях; поддерживается ли государством развитие гражданского общества, включая инициативы женских неправительственных организаций (НЖО) и пр.

Это требует новых подходов и технологий, но это как раз является одной из задач перехода на среднесрочное планирование, причем перехода к программно-целевому планированию, которое, к сожалению, не просматривается в представленном проекте.

2. Тренды и пропорции

Наша общая оценка социальной направленности федеральных расходов: в 2008–2010 гг. она уменьшается. И темпы относительно прошлого периода сокращаются (в предшествующем трехлетии 2004 по 2007 гг. затраты удваивались), и доля социальных расходов федеральном бюджете к 2010 г. снижается, То же видно и в сопоставлении с затратами собственно на само государство, на властные функции – управление, оборона, внутренняя безопасность.

По простейшему анализу, все темпы по социально значимым статьям трехлетнего бюджета ниже, чем на власть. Исключение составляют расходы по статье "Социальная политика", тут рост один из самых высоких. Но этот рост обусловлен увеличением расходов, которые относятся скорее к затратам на нужды государства: пенсии и социальное обслуживание военных и приравненных к ним категорий, а не расходы на инвалидов и других федеральных льготников. Если военные пенсии по справедливости отнести к расходам на оборону и безопасность, то доля собственно социальных затрат бюджета выглядит не более, чем 11% к распределенным расходам.

Этот процент можно было бы увеличить за счет межбюджетных трансфертов. Но их роль в доходах регионов снижается, видимо, из идеи об усилении самообеспечения за счет собственных доходов, которые увеличиваются, не столь радикально (на 33%), на фоне роста доходов федерального бюджета (на 50% без учета нефти и 31% без Стабфонда). В тоже время потребности в социальных затратах территорий в предстоящие годы никак не уменьшаются, даже исходя из методологии, принятой Минфином РФ – учесть все ныне действующие обязательства плюс ряд дополнительных. Серьезно растут только трансферты внебюджетным фондам, но это свидетельствует об обратном – снижении их самообеспеченности и тем самым неэффективном огосударствлении системы социального страхования, функционирующей за рубежом на условиях самовозпроизводства, а не на бюджетных подпорках.

3. Мероприятия в бюджете, оценка последствий

Занятость и оплата труда. Исходя не из порядка изложения, принятого Минфином РФ в "Основных характеристиках…", а из приоритетов, принятых в социальной науке, главное социальное вложение государства и действительно эпохальное событие трехлетки – повышение минимальной заработной платы до прожиточного минимума, т.е. с 2300 рублей в 2007 году до 5238 рублей в месяц в 2010 году (по данным Минэкономики РФ). Но по данным приложения к проекту закона "Предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений…." это как-то не просматривается и требует выяснения, что запланировано и будет профинансировано. Это особенно важно для понимания событий в гендерном аспекте. Ибо по сделанным нам впервые разработкам на базе отчетности Росстата за октябрь 2005 г., среди получающих заработки ниже прожиточного минимума 75% – женщины.

Следствие повышения МРОТ – неизбежное повышение оплаты труда бюджетников – медиков, учителей, музейщиков, научных работников, иначе говоря, большей части интеллигенции, положение которой, со слов Президента России, является поистине нетерпимым. Оно же свидетельствует о консервации гендерного неравенства в заработной плате, которое достигла в 2005 г. 39% (по данным за октябрь 2005 г.).

Приветствуя в принципе это политическое решение, считаем необходимым, прежде всего, определить показатель роста для бюджетников в регионах по рекомендациям РТК. Пока в "Документах и материалах к проекту закона о федеральном бюджете на 2008 г. и на период до 2010 г." он назван только по федеральным учреждениям, и не очень высок – 7% (с 9. 2008), 6,8% (с 8. 2009) и 6,5% (с 1.2010) или всего на 28% за три года, а в среднем за год 8,5%, что меньше, чем было ранее, и никак не решает задачу сближения оплаты учителей и медиков с оплатой в коммерческих отраслях, поставленную Президентом России. К тому же намеченные по федеральным категориям бюджетников темпы роста фонда заработной платы в 7-6,5% точно соответствует прогнозу по инфляции, и таким образом, бюджетники в предстоящие три года просто никакого реального повышения оплаты и своего материального положения не получат. В результате для большинства работников в образовании, медицине, культуре (а вернее, не работников, а работниц – абсолютно женские отрасли занятости) произойдет всего лишь номинальный пересчет в платежной ведомости. А как именно реального повышения ждут здесь женщины – учительницы, врачи, библиотекари в семьях с детьми, где они единственные кормильцы. Одна надежда-, что при принятии конкретных годовых бюджетов разум законодателей возьмет вверх над формальной математикой.

Есть опасения, что и то немногое, что планируется для бюджетных отраслей, смогут обеспечить далеко не все регионы. Многие из них и ранее не справлялись без помощи центра с финансированием подобной меры. И требуется предусмотреть, наряду со средствами на введение новых ставок в федеральных учреждениях образования, здравоохранения и культуры, средства на целевую поддержку территорий на увеличение заработков по новому МРОТ для региональных бюджетников. Аргумент один, но важный – социальные права человека (в данном случае работника государственной сферы) не должны зависеть от финансового состояния на местах. Если нет, то опять, как обычно, придется практиковать дополнительные перечисления во втором полугодии в рамках перевыполнения доходов бюджета, дезорганизующие бюджетный процесс. По опыту, для реализации социальной политики лучше иметь лишние средства, чем дефицит.

В отсутствии средств регионам придется уродовать системы оплаты бюджетников. Тем более, что в этом отношении в Трудовом кодексе РФ в связи с повышением МРОТ меняется его определение, и теперь надбавки к тарифам по условиям труда, за совместительство и пр., по сути, могут попасть в состав минимальной заработной платы (а раньше были сверх) – новый минимум будет выплачиваться в виде доплаты к фактическому заработку с их учетом. Уже гигантское расхождение роста минимума и средней по бюджетной сфере закладывает дискриминацию квалифицированного труда против малоквалифицированного.

Вообще, странное отношение к труду. Ныне создается впечатление, что по многим позициям выгоднее быть государственным иждивенцем, чем работать, прежде всего, женщинам с их двойной функцией, профессиональной и материнской. Если раньше дискредитировалась материнская функция в ущерб профессиональной, то теперь наоборот, нередко выгоднее рожать, чем работать, особенно, если постоянно надеяться на социальную помощь государства, а не на собственные силы. А хотелось бы и важно для развития страны достигнуть здесь оптимума, который в теории гендерного равенства определяется как создание условий для свободного выбора женщиной (и мужчиной) жизненной стратегии.

В этом же ряду негативного отношения к трудовой составляющей жизни – положение с пособием по безработице, которое не менялось с 2005 г. и не меняется в течение будущих трех лет. Речь идет о 1,3 млн. человек, главным образом женщин. Пособие для них в размере от 720 до 2800 рублей в месяц ниже, чем пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет (1500 рублей на первого и 3000 рублей на следующего), хотя безработный взрослый человек, часто ранее работавший. случается, что когда уволен с должности с минимальной оплатой в 2300 рублей (2007 г.) а далее 4200 рублей (2010 г.), то просто впадаешь в нищету, пока ищешь работу. В результате, слой бедных будет направлено пополняться самим государством, объявившим борьбу с бедностью, на миллион. Причем людей, законно претендующих на социальную помощь, которая в свою очередь потребует бюджетных затрат. Такая "экономия" вряд ли рациональна.

Пенсии. Здесь за три года, судя по проекту, для основной массы пенсионеров не будет происходить ничего принципиального. Во-первых, коэффициент возмещения остается по-прежнему 25% от заработной платы. Во-вторых, рост пенсии, который обещан "Единой Россией" – в 2 раза, не получается: в проектировках Минфина РФ, только 1,6 раза. В-третьих, с учетом роста цен (на 22%) реальное улучшение по пенсиям составит 1,3 раза, а с учетом цен по минимальной корзине (на 30%), более свойственной пенсионерам, реальный выигрыш у пенсионеров еще меньше – 1,2 раза.

При этом складывается странная диспропорция. Лучше вообще не работать и получать социальную пенсию, которая составит в 2010 г. 3,2 тыс. рублей, чем быть работницей с минимальной заработной платой, даже повышенной в последние пять лет перед уходом на пенсию. Она при страховом стаже в 5 лет будет получать, по нашим расчетам, примерно только 2,5 тыс. рублей. Полагаем, что это коснется малооплачиваемого женского труда в бюджетной сфере, и без того дефицитного, и составляющего значительную часть бедно живущих трудовых пенсионеров.

Тем самым, к сложившейся ныне дискриминации страховой части трудовой пенсии, добавляется яркое несоответствие с выплатой на социальное иждивение. Весьма странно с позиции стимулирования труда в стране, ориентирующейся на экономическое развитие! И поощряющее теневую занятость без уплаты страховых взносов. Следует, напротив, рассмотреть вопрос об отмене социальной пенсии, чтобы в старости наработавшие (кроме инвалидов с детства и т.п.) получали социальное обеспечение от государства в форме пособия по бедности на основе контроля над доходами с перспективой некоторым образом побудить занятых в неформальном секторе неплательщиков все же участвовать в страховых взносах на старость. Пожалуй, справедливее было бы в первую очередь ставить задачу достижения прожиточного минимума по базовой пенсии, общий для всех 39 млн. пенсионеров, а не исключительно для 5% (2 млн. чел.), получающих социальную пенсию.
На этом фоне было бы рационально израсходовать освободившиеся средства на постепенный перевод муниципальных медиков и учителей на систему пенсий для государственных служащих. Это стимулировало бы их выход на пенсию, что неизбежно в массовом масштабе в связи с сокращением детей и молодежи в стране, с одной стороны, и создало бы некоторые привилегии для омоложения кадров в этой сфере, изменения в ней гендерного баланса.

Что касается финансового положения Пенсионного фонда, то бюджет покрывает его дефицит, который к 2010 г. возрастет. И неясно, планируются ли структурные меры по возвращению его в режим самообеспечения, как об этом специально сказано в Бюджетном послании Президента России. Хотя при включении внебюджетных фондов в состав бюджета, закрепленном в новом Бюджетном кодексе (никто не чувствует несуразности – "внебюджетные" фонды в составе "бюджетного" кодекса), такая задача априорно исключается, и пенсионное страхование становится нестраховым, как в советской системе.

Между тем, мировой опыт свидетельствует об эффективности использования социального страхования в развитых странах, а Россия заявляет о своей претензии быть в их ряду. Поэтому следовало бы реформировать ЕСН, окончательно передать базовую пенсию в бюджет, а его нынешнюю ставку в 20% сделать полностью страховым платежом. Отменить накопительную систему за отсутствием соответствующих экономических условий, сохранив то, что было накоплено за 2002–2007 гг. У нас до сих пор нет условий для ее функционирования, не принят соответствующий механизм. К примеру, после смерти мужа получить накопленные средства, жена может только в индивидуальном порядке, через суд, а соответствующие нормативные акты, оформляющие внесудебный, законодательный порядок действий, отсутствует. Для информации сообщаем, что судебное решение о взыскании накопленных сумм происходит из страхового фонда трудовых пенсий, непонятно, как вынуть из уполномоченного Внешторгбанка причитающийся вдове инвестиционный доход?

Предлагаемая перестройка источников обязательна для реального повышения коэффициента возмещения, требуемого МОТ и ЕС. Можно также предложить и еще одни вариант. Поднять страховые взносы во внебюджетные фонды до нормативной потребности и разделить их между работодателем и работником, включив страховой платеж в фиксированную заработную плату в государственном секторе и скорректировав налог на прибыль (доход) для коммерческих предприятий.

Пособия по материнству, детские пособия. Минфин РФ практически не предусматривает средства на улучшение в данной области. Хотя основания есть. Президент просил Думу подумать не только о младенцах до 1,5 лет, поддержка которых увеличивается в 2007 г. до 1,5-3,0 тыс. рублей в месяц, но и об остальных. А у остальных ежемесячные пособия, выплачиваемые регионами малообеспеченным семьям из своего бюджета, вызывают недоумение и горячее желание серьезно изменить положение.

На этом фоне крошечных пособий, очень странным кажется проектируемое уменьшение средств на трехлетку по государственной целевой программе "Дети России", непонятное в формате курса на поощрение рождаемости, улучшение охраны материнства и детства. Видимо, имеет место нерасторопность чиновников и неактивность НЖО с предложениями и обоснованиями о включении сюда некоторых новых позиций. В их числе – реализация предложения Президента России о продолжении мер по налоговым льготам в целях решения демографических проблем, к примеру, продолжению льгот по подоходному налогу для граждан, имеющих детей.

Другим основанием для выделения средств является и решение Конституционного Суда РФ о несоразмерном ограничении оплаты отпуска по беременности и родам. Исходя из этого решения, под вопросом также выглядит несоразмерность ограничения в 40% заработка страхового пособия по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет, что, несомненно, потребует соответствующих затрат, которые следует предусмотреть в межбюджетных трансфертах. Третьим – в 2007 г. введена компенсация платы в детских дошкольных учреждения (ясли, сады) из федерального бюджета, в представленных проектировках, мы не обнаружили, учтен ли будущий рост родительской платы.

Сейчас продолжается общественная дискуссия и на тему о вводимом с 2010 г. материнском (семейном капитале). Надо бы получить в проекте бюджета более полное представление, какая часть и на каких основах будет выделяться в указанном году. Кроме того, продолжается обсуждение предложения о возможности использования материнского капитала в новом направлении – на высокотехнологические дорогостоящие операции для детей. Если женские организации добьются данной позиции в законе, то рационально заложить определенный финансовый резерв на эти цели. Это один из реальных примеров того, что трехлетний бюджет не может быть простым зеркальным повторением годового, в нем должен быть заложен резервы на неизбежные ситуационные изменения социальной политики, оцененные экспертами на страте периода.

Нельзя не сказать и о диспропорции, которая возникает в связи с решением КС о несоразмерности оплаты отпуска по беременности и родам страховым взносам:

• будет ли оплачен государственный долг перед женщинами, рожавшими на условиях ограничения страховых выплат в 2002?2006 годах;
• почему если сама женщина (или мужчина) заболеет, то в этом случае несоразмерность, указанная КС, сохранится.

Есть смысл озвучить перечисленные проблемы при выдвижении кандидатов и голосовании в Государственную Думу Российской Федерации в настоящем году избирателям обоего пола.

Наконец, можем предложить новые экономически выигрышные решения в области положения семей с детьми за счет улучшения обеспечения алиментами. Речь идет о 4,5 млн. детей, среди которых алименты получает только треть, а из них 25% – менее 500 рублей в месяц. По опыту развитых стран, при весьма скромных затратах бюджета на создание федеральной структуры (типа Алиментного агентства), которое сосредоточит информацию о судебных решениях и выполнении обязательств алиментоплательщиками можно серьезно улучшить материальное обеспечение детей после развода родителей. Выигрыш, по расчетам, – суммы вдвое большие, чем все пособия матерям и детям из федерального бюджета и внебюджетных фондов.

Национальные проекты. Они кончаются в 2009 году. Пока счетная Палата РФ недовольна порядком расходования на них средств из-за нерасторопности и медлительности федеральных чиновников. Так, на национальный проект "Здоровье" в 2006 г. было освоено 85%, "Доступное жилье" – 72%.

Что касается будущего, то в представленном документе вопрос о судьбе нацпроектов остается открытым. Мы полагаем, что следует в проектировки расходов на оплату труда на 2010 г. по здравоохранению и образованию включить в обычный фонд заработной платы дополнительные выплаты участковым терапевтам, классным руководителям и другим категориям работников, премии особо выдающимся учителям и т.п., – не отменят же их в одночасье, будет потеря доходов и социальное недовольство, возражения профсоюзов. Проблема здесь методологическая, как передать федеральные средства регионам, и надо искать решения. Скорее всего, это можно сделать через нормативы обеспеченности, к примеру, для здравоохранения включить в норматив государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, ежегодно устанавливаемый в бюджете, и т.п.

Есть и предложения по некоторому оживлению идеи в пределах рассматриваемого лага до 2010 г. Так, в национальный проект "Образование" актуально включить новую часть в виде вложений в строительство детских дошкольных учреждений, или сформировать отдельный национальный проект "Дошкольное образование". В настоящее время в очереди на посещение детских садов стоит почти миллион детей, а большинство субъектов не способно самостоятельно осуществить необходимое новое строительство. Все другие меры – приспособление действующих помещений, переуплотнение мест, возвращение ранее отданных зданий и пр. – не позволит решить проблему, в которую упираются масса других – женская занятость, снижение бедности и безнадзорности, улучшения здоровья и социализации детей и пр. Вполне хорошее направление для Фонда будущих поколений в составе Стабилизационного фонда.

Не менее актуальным является включение в национальный проект "Доступное жилье" решений по поводу капитального ремонта многоквартирных домов, сроки которого неоднократно прошли. Это подлинный тормоз проходящей жилищной реформы: население не может взять на себя содержание домов в нынешнем их состоянии и считает государство обязанным выполнить свои прежние обязательства. На Госсовете руководители страны выразили свою озабоченность проблемой, и скорее всего ее решение потребует затрат как федерального, так и региональных бюджетов. Причем затрат неинфляционного характера. И во всех перечисленных случаях опять-таки хотелось бы видеть резервные средства на реализацию столь назревшего решения во избежание очередных перекроек запланированного бюджета.

4. Хотелось бы видеть в перспективе методологического развитие бюджета

Если иметь в виду повышение прозрачности и адресности бюджета, то следует определить ряд показателей и схем, которые, к сожалению, ныне отсутствуют в разработках к проекту федерального бюджета. Это требует специального исследования, здесь же мы укажем на необходимость расширения видов классификации (группировок) расходов бюджета. Так, если выполнять позицию новой редакции Бюджетного кодека, по которому физическое лиц становится участником бюджетного процесса, то нужна социальная классификация по основным группам населения. Только тогда будет понятен и управляем законодателями бюджет, поступающий на нужды граждан.

Подобные технологии есть в странах, в частности, в форме выделения расходов на улучшение положения женщин и детей, которые являются основными бенефициарами социальных расходов государства – "гендерный бюджет". Он является по смыслу одним из программно-целевых вариантов бюджета, переход к которым неизбежен при совершенствовании механизма управления на современных основах.

Среднесрочный бюджет в этом отношении позволяет планомерно начать указанный переход. Сделать это рационально, исходя из главного ныне приоритета государственной социальной политики – дети. Эксперты программы ЮНИФЕМ "Гендерные бюджеты в России" предлагают внедрить в бюджетный процесс целевую схему группировки расходов, построенную на адресе граждан, получающих соответствующие выплаты и услуги как шаг к модели социального и гендерного бюджета. При составлении этой схемы будут учтены поставленные Президентом России масштабные задачи, в области демографии, стимулировании рождаемости, улучшении охраны здоровья и повышения доходов семей с детьми.

В предложенной модели целевые расходы в пользу детей аккумулированы по статьям, программам, межбюджетным трансфертам в части бесплатных услуг, льгот и денежных выплат (пособий и пенсий) из всех источников и на всех уровнях бюджетного планирования – федеральном и региональном. Формируется база для обоснованной экспертизы проводимых бюджетных решений, определения эффективности их исполнения, оценки усилий государственного управления в данном направлении. Минфин РФ уже обозначил значимость социального подхода в бюджетном процессе ("Бюджетная политика 2006–2008 гг.", раздел "Бюджет для граждан"), опубликованном при подготовке изменений в Бюджетный кодекс РФ.

И в качестве самой авторитетной поддержки наших предложения процитируем Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008–2010 годах от 9 марта 2007 г. "Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики – это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий".