Социально-экономическая и гендерная экспертиза
добровольного накопления граждан на пенсию

Фракция "Единая Россия" и Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике совместно с Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитетом Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам провели 26 июня 2007 года парламентские слушания по вопросу "О реализации Послания Президента Российской Федерации в части стимулирования добровольных пенсионных накоплений граждан".

В бюджетном Послании Президента России Федеральному Собранию в марте 2007 года была поставлена задача сформировать механизмы укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан.

Постановка данной проблемы связана с необходимостью улучшить финансовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР). По расчетам экспертов только по базовой части пенсий дефицит пенсионной системы в 2008 году составит 264,9 млрд., в 2009-м – 370,6 млрд., в 2010-м – 459,3 млрд. рублей. Дефицит ПФР по страховой части в 2008 году составит 119,2 млрд., в 2009-м – 150,4 млрд., в 2010-м – 196,7 млрд. рублей. Таким образом, дефицит российской пенсионной системы только по трудовым пенсиям в 2008 году составит 384,1 млрд. рублей, в 2009 году – 521,0 млрд. рублей, в 2010 году – 656,0 млрд. рублей. ("Промышленные ведомости" №№5-6, май, июнь 2007, "Реквием по соцстраху").

Эта несбалансированность ПФР не должна удивлять. Само Правительство РФ и законодатели сократили ставку Единого социального налога (страхового взноса), отчисляемого в Пенсионный фонд Российской Федерации с 28 до 20%, имея в виду облегчить налогообложения бизнеса и побудить его сократить выплату теневой, не облагаемой налогами зарплаты. Считалось, что бизнес будет счастлив, отдав освободившуюся от налога часть прибыли в повышение заработной платы, и постарается не платить ее "в конвертах". Таким образом, легальный фонд заработной платы, с которого берется страховой взнос, возрастет, и финансовая база пенсий укрепиться.

Фактически ничего подобного не произошло, во всяком случае, не стало заметным явлением. По обследованиям, предприниматели ответили, что освободившиеся средства они в основном направили на уплату налогов тому же государству, неприятностей от которого они, понятно, боятся больше, чем требований работников о повышении явно заниженной в России цены труда.

Об этом говорилось и писалось массой экспертов, но они не сумели убедить Правительство РФ прислушаться к ним и не создавать себе же трудностей. Но, как обычно в последнее время, мнение специалистов не убедило политиков и не убедило настолько, что идея дальнейшего сокращения ЕСН по-прежнему озвучивается официальными лицами.

В результате случилось то, что должно было случиться. ПФР стал дефицитным по сбору страховых взносов и начал испытывать финансовые трудности. И федеральному бюджету (а Пенсионный фонд Российской Федерации по разграничению полномочий находится в ведении Федерации, и вообще его активы есть не собственность застрахованных, как в цивилизованной Европе, а собственность государства) пришлось выделять бюджетные средства для пополнения Пенсионного фонда Российской Федерации.

Между тем власти обещают увеличивать пенсии – по расчетам среднесрочного бюджета они должны возрасти за 2008-2010 гг. на 65%. Но эта прибавка не позволяет поднять так называемый коэффициент замещения пенсией заработной платы, оценивающий уровень жизни пенсионеров в условиях подвижности цен. Сейчас он составляет 25% и движется к 20%, что означает падение уровня жизни с выходом на пенсию в 4-5 раз. Для сравнения укажем: по конвенции МОТ о социальном страховании №102, по Европейскому кодексу социального обеспечения этот коэффициент минимально должен составлять 40% от заработной платы квалифицированного работника, или по нынешним меркам – 4,8 тысячи рублей. И даже, если считать, что данная норма МОТ установлена на работника и его жену (конвенция принята в 50-е годы, когда женщины не работали, кормил семью мужчина), и минимальные 20% от средней по экономике. Получилась дилемма – деньги должен дать или бюджет или население. Последний вариант означает, что работающие граждане должны финансировать будущие свои пенсии. Есть правда другие варианты, не связанные с чисто финансовым перераспределением, как это принято в политике у нас. Эти варианты означают постановку задачи и обеспечение ее решения с участием государства по развитию производства и росту производительности труда. Тогда не страшно увеличение пожилых относительно молодых работников, последние будут трудиться эффективно и создавать высокий, соответствующий передовым странам продукт для себя и для общества. В страховой системе, как известно, рост заработной платы, тем более за счет за счет роста производительности труда даст требуемые взносы в фонд пенсии. Повышение платы за труд в России к тому же возможно и в связи со снижением в произведенном продукте доли присваиваемой прибыли в пользу части, идущей для работника. Сколько фактов говорит о безумных для скромной российской почвы доходах и демонстративном сверхпотреблении богатых в нашем обществе.

Если все не так, то и само положение производителей товаров и услуг, а с ними и доходов не радужное, то что же говорить о пенсионерах. Еще на фоне приватизации многие из специалистов ставили вопрос о передаче Пенсионному фонду Российской Федерации акций предприятий в коммерчески успешных отраслях (нефть, газ, металл, банки и пр.), поскольку пожилые граждане создали весь потенциал, ныне работающий. В либеральной парадигме начала 90-х более подходящей оказалась раздача ваучеров для всех. В результате, принятая система отчислений от заниженных заработков, наряду с прочим, не создали основы для достойных пенсий.

Выход власти видят в изобретении очередных моделей перераспределения этих заработков, ныне подросших на фоне экономического оживления в пользу вложений в будущее. Среди таких моделей – укрепление накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан. Президент, видимо понимая, что лишних против насущных потребностей денег у большинства народа пока нет, и надо ужать свои семейный бюджет на образование детей, жилье, платную медицину и пр., предложил содействие тем, кто решит не тратить, а откладывать деньги. На каждую тысячу рублей добровольного взноса гражданина, на его персональный накопительный счет в Пенсионном фонде Российской Федерации государство должно добавить еще тысячу рублей. И, естественно, для того чтобы эти взносы в течение времени не обесценивались, они должны инвестироваться, обеспечивая необходимую доходность и надежность.

На это будет направляться часть средств Фонда национального благосостояния. Указанный фонд образуется как часть отчислений от поступлений в бюджет от продажи нефти. В 2008 г. он оценивается примерно в 450 млрд. рублей. Кроме того, он направляется на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации и его надежность в долгосрочной перспективе. Причем сами финансовые ресурсы ПФР должны быть увеличены до таких объемов, чтобы поставленные задачи можно было решать за счет доходов от их эффективного размещения.

Разрабатываемые законы должны учитывать:

• добровольность вступления граждан в систему добровольных пенсионных накоплений,
• предоставление максимально возможному числу граждан права участвовать в формировании добровольных пенсионных накоплений;
• простота условий и порядка участия гражданина в формировании добровольных пенсионных накоплений
• информационная и административная доступность и прозрачности системы.

Известные неудачи действующей накопительной пенсионной системы (узкий круг участников – с 1967 года рождения, низкий инвестиционный доход – ниже инфляции, финансовая неактивность населения в поисках выгодного размещении средств и т.п.), по мнению специалистов, требуют определенных законодательных гарантий, способных внушить доверию к предлагаемой финансовой. Это, прежде всего, требует, чтобы государство не обещало нечто добавить в будущем, когда человек уйдет на пенсию – так называемое отложенное финансирование, а постоянно производило бы реальные текущие перечисления государственных средств на накопительные счета граждан одновременно с поступлением отчислений от них самих и сообщать об этом.

Любопытно, что центр обсуждения – не сама идея расширения личного накопления на пенсию и рациональная ли предложенная форма. Или, судя по опыту Европы, можно бы сделать по-иному. К примеру, увеличить участие работника в будущей пенсии через его индивидуальный взнос в систему действующего социального страхования (когда ответственность солидарно распределена между ним и работодателем). Предложение Президента России для современной Государственной Думы, большинство которой позиционирует себя как его партия, непререкаемый императив. И поэтому предмет дискуссии – сугубо механизм реализации именно того, что он предлагает.

Этот механизм мыслиться по-разному двумя ведущими ведомствами. По версии Минздравсоцразвития РФ, гражданин должен заключать договор с негосударственным пенсионным фондом (НПФ), перечислять свою долю туда – и туда же поступит добавка от государства. Затем всю сумму НПФ будет инвестировать в ценные бумаги.

Минэкономразвития РФ на сознательность гражданина не рассчитывает и не предлагает договорных отношений, а считает рациональным просто взимать с зарплаты каждого работающего дополнительные 3 процента и к этим деньгам добавлять государственные. Не желающие таким образом копить на старость смогут отказаться от уплаты дополнительного трехпроцентного налога. Однако в ныне действующей накопительной системе позиция людей практически одна – девять десятых людей действует в ее формате "по умолчанию". Такая решительная позиция МЭРТ свидетельствует, пожалуй, о кризисном состоянии пенсионного обеспечения. И тогда неясно, почему в только что принятом трехлетнем бюджете не проектируются какие-то серьезные меры по санированию финансов Пенсионного фонда Российской Федерации, кроме банальной бюджетной поддержки дефицита. Может быть не нужны были бы столь жесткие решения, если уже сейчас согласиться с позицией специалистов об отмене ЕСН и передаче всего 20-процентного тарифа в страховую систему при бюджетном финансировании базовой пенсии за счет налогов.

В свою очередь мы считаем, что минимизации издержек на администрирование и обслуживание накоплений предполагает использование всей сложившейся действующей инфраструктуры – Пенсионного фонда Российской Федерации и негосударственных пенсионных фондов, доказавших собственную жизнеспособность и добросовестность в отношении уже 6 млн. вкладчиков.

Следует определиться и с кругом тех, кто получает право на добровольные накопление – можно предложить подобное накопление всему населению, тогда есть шанс на включение работников с серыми доходами, а не только с легальными, а также лиц в предпенсионном возрасте и даже работающих пенсионеров. Но есть и противоположное мнение – предоставить право участия только официально работающим. В последнем варианте намечается привлечь отчисления работодателя в пользу работника. Естественно, что это возможно только при введении режима наибольшего благоприятствования в отношении налоговой нагрузки на фонд заработной платы и прибыли, когда при отчислениях не будут браться ЕСН и налоги на прибыль, а с выплат из накопленных сумм не будет взиматься подоходный налог.

Работодатель не должен платить налоги еще и потому, что он важен в организации системы: взимании отчислений и перевод их через банк по определенному законом и самим вкладчиком адресу. Надавить на предпринимателя способны профсоюзы через систему коллективных договоров и соглашений. Важно и то, что распространение права на работающих создает стимулы требовать от работодателя уплаты официальной заработной платы – извечная мечта государства снизить "серые" формы заработной платы.

Повысить уровень доверия граждан к предлагаемым механизмам и финансовую надежность системы предлагается путем введения обязательного государственного страхования добровольных пенсионных накоплений граждан за счет средств финансовых участников (негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний) по аналогии с государственной системой страхования банковских вкладов. Будет введено требование к финансовым участникам (негосударственным пенсионным фондам, управляющим компаниям) достаточности собственных средств относительно привлеченных пенсионных накоплений граждан.

Хотя вопрос о собственности на накопления пока не решен, но идет речь о возможности получения пенсионных накоплений правопреемниками в случае смерти гражданина, участвовавшего в формировании добровольных накоплений. Конкурентоспособность предлагаемого пенсионного накопления по сравнению с банковскими вкладами, по мнению экспертов, возможно, если предоставить право досрочно забирать накопленное.

Пока обсуждается также такой вопрос: надо ли ограничивать участие работников в зависимости от уровня заработной платы – ведь люди с высокой оплатой могут, по сути, обрушить бюджет, пожелай они внести очень большие суммы. Это вполне реально – по оценкам, Минфин РФ выделяет на добровольное накопление средства, рассчитанные на пять, и даже меньшее число лет взносов.

Парламентские слушания решили развернуть обсуждение разрабатываемого законопроекта среди населения. Мы начнем его и опубликуем Концептуальные вопросы законопроекта, стимулирующего добровольные пенсионные накопления граждан путем софинансирования, разработанные к обсуждению на парламентских слушаниях.

Считаем, что наше публикация – шаг к преодолению сложившегося в последнее время аппаратно-бюрократического способа принятия решений. Привлечение людей к обсуждению повысит эффективность будущей системы.

Мы провели гендерную ее экспертизу и полагаем, что она в основном улучшит пенсии для мужчин. У них более высокие заработные платы, из которых можно безболезненно сделать отчисления по тысячи рублей в месяц на добровольное пенсионное накопление. По нашим расчетам (2005 г.), среди получающих более 20 тысяч рублей три четверти составляют мужчины, тогда как женщины такую же долю составляют в заработках менее прожиточного минимума – до 3,5 тысяч рублей. В итоге, мужчины способны получить более высокий коэффициент замещения заработной платы, чем сейчас, который значительно отстает, как видно из приводимых ниже данных.

Мы рады за мужчин, у которых появился шанс увеличить за счет своих трудов пенсию. Но что делать с низкой пенсией женщин? Только одно – должен быть кардинально, в разы повышен уровень зарплаты в отраслях с преимущественно женским трудом – в школах, детских садах, больницах библиотеках. Государство должно помочь выйти из кризиса и создать условия для зарабатывания в отечественной легкой промышленности, в приборостроении, химии, поощрять развитие сельского хозяйства, где самая низкая заработная плата и где больше всего работает женщин. Надо покончить с позорной минимальной заработной платой, в основном получаемой женщинами, ее должно хватать на содержание свое и ребенка. Предоставить возможность женщинам трудоустроится в легальном секторе с хорошей заработной платой, а не загонять их трудиться в неформальном секторе занятости (торговле, сетевом маркетинге и т.п.), где нередко отсутствуют отчисления на пенсионное страхование. Это все означает необходимость включения в государственное управление женского интереса, гендерного подхода к программированию и регулированию экономики. Иначе – эффект от любой из мер будет снижен.