Новый этап социальной политики – от бедности к
экономической устойчивости,
материальному достатку и
формированию среднего класса в России.

Недавно¹ в социальной комиссии Общественной Палаты РФ заслушали результаты проекта «Стандарт экономической обеспеченности семьи с детьми (СЭУ)», инициированного правительством Москвы и выполненного экспертным коллективом под руководством проф. Ржаницыной Л.С. (Институт экономики РАН).

Новизна проекта – в определении вектора дальнейшего развития социальной стратегии в России. Снижение остроты проблемы бедности на фоне экономического оживления, перенос курса с физического выживания на более высокий уровень (МЭРТ планирует к 2020 г. увеличить заработки в 4 раза) требует постановки новой цели как необходимого очередного этапа решения проблемы повышения благосостояния для всех граждан России. Такая цель – обеспечение потребления населению, живущему ныне немного выше границы бедности. Он равен типичному доходу тех, кто ныне адаптировался к текущим расходам, и их заработки вполне укладываются в такой формат, но до момента наступления значительных единовременных дополнительных трат, что и определяем как «стандарт экономической устойчивости семьи с детьми» (далее СЭУ). Задача социально-ориентированного управления – содействовать формированию условий для населения заработать нужный объем средств для всех живущих ниже указанного стандарта. Обоснованная методология СЭУ означает важный шаг в государственной системе стандартизации и нормирования в области уровня жизни.

Представленный нормативный бюджет семьи, имеющий в виду потребительскую корзину и другие траты на первичном уровне материального достатка, что, по расчетам, в 2,5 раза выше прожиточного минимума (ПМ). В СЭУ текущие доходы семьи с детьми достаточны для текущих покупок, не нужно брать в долг, появляются сбережения и т.п. Но они недостаточны при любой экстремальной ситуации – потеря работы, болезнь, рождение еще одного ребенка, крупная покупка, к примеру, квартиры, машины, земельного участка и т.п. Параметры СЭУ близки к ранее разработанным нормам минимального потребительского бюджета пятой децили из десяти в общем распределении семей по размерам душевых доходов (достаточно для нормального воспроизводства), тогда как ПМ соответствует второй – третьей децили (физиологическое выживание). Бюджет СЭУ учитывает удовлетворение всех необходимых потребностей населения, материальных, культурных и социальных, но на более дешевом уровне, чем при высоком достатке. Появляются разнообразный рацион питания (с учетом сложности труда и затрачиваемых сил на образование), смена одежды (с учетом моды), предметы быта, необходимых для труда и досуга (учебники, книги, некоторая техника – телефон, не очень дорогие видео- и аудиотехника, игрушки и т.д.). В части услуг, кроме обязательных, – лучшее жилье и коммунальное обслуживание (с наличием уборки, телефона, интернета, лифта и т.д.), а также возможность пользоваться платными услугами образования, медицины (в том числе санаторно-курортными услугами). Квартира имеется, но в стандарт включена ее оплата по действующим тарифам.

Дети в этом бюджете не только разнообразно питаются, им покупают развивающие игры, вывозят за город, тратятся на дополнительное образование в кружках, периодически обращаются к платным медицинским специалистам. Вещи покупаются новые, не передаются от других детей. Но естественно не пользуются дорогими частными садами и гимназиями.

Трудоспособные имеют возможность восстановить и развить затраченные силы и через питание и через различные виды рекреационных услуг, заниматься повышением своей квалификации и обращаться за медицинскими услугами (не менее 1 раза в год), путешествовать и иметь дополнительное жилье в виде дачи (не коттеджа!).

Итак, механизм стандарта понятен – нормативное измерение достаточного типичного потребления и определение требуемого объема заработанных экономически активным населением средств на это потребление. Понятно также, что такое соответствие свидетельствует о знаковом качестве экономической устойчивости к необходимым тратам, Но почему, когда мы говорим о необходимых заработках (доходах) для семьи в формате СЭУ, делается акцент на наличие в такой семье ребенка?

Во-первых, семья – более реальный жизненный объект, чем индивидуум, отдельно живущий человек, который имеется в виду в идеологии социального регулирования на базе прожиточного минимума. Семья понимается как родители с детьми, совместно ведущие хозяйство (домохозяйство), с внутрисемейным перераспределением, иждивенческой нагрузкой, совместным потреблением – общее питание, предметы длительного пользования, совместное пользование жильем, машиной и многое другое, что ранее не учитывалось нормативами минимального проживания, но должно быть учтено в стандарте.

Отсюда, главное отличие СЭУ от привычного уже ПМ заключается не в части расходов (тот же нормативный метод), а в части доходов, их обеспечивающих. Категория ПМ выстроена как гарантия, которая предоставляется государством по типу обязательного социального обеспечения: если его нет, то пособие, доплата и пр. СЭУ же должен быть заработан на себя и ребенка работающими членами семьи. Иначе говоря, это то, сколько должны зарабатывать родители, чтобы семья с детьми жила на уровне достатка. И как государство должно помочь созданием условий получения нужного по СЭУ дохода.

Тем самым модель СЭУ принципиально отличается от подходов в политике прожиточного минимума. Она отказывается от собесовского подхода для экономически активной семьи в пользу ее самообеспечения. Современная распределительная система, как известно, состоит из двух компонентов: главная – заработанный доход и дополнительная – социальная составляющая в виде обязательного социального страхования рисков рыночной экономики, имеющего своим источником труд (старость, болезнь, деторождение, безработица, смерть кормильца), а также ряда бесплатных и льготных государственных услуг (образование, здравоохранение и пр.), выравнивающих шансы на рынке труда (не смешивать с социальным обеспечением, государственной благотворительностью по бедности, инвалидности, сиротству и прочим внеэкономическим обстоятельствам). СЭУ признает значимость социальной компоненты, но отводит ведущую роль в его обеспечении оплаченной экономической активности. С позиции социальной стратификации общества, СЭУ как стартовая величина маркирует средний класс, его низший слой.

Исходя из приведенной идеологии, по заказу правительства Москвы при поддержке вице-мэра Л. И. Швецовой, впервые в России выполнены расчеты по проекту СЭУ экспертным коллективом профессора Ржаницыной Л. С. (ИЭ РАН) на материалах бюджетов москвичей. Для этого проведена оценка нормативных размеров расходов по СЭУ для московских семей различного состава родителей (полная семья, неполная), числа и возраста детей(1-3 ребенка) на взрослого и ребенка. Действующая статистика в основном выстроена обезличенно на измерении дохода в среднем на душу. При оценке бюджетов мы установили семьи, живущие на ресурсы ниже стандарта устойчивости.

Когда подсчитали нормативы на взрослого и ребенка, то оказалось, что при типичных заработках двое родителей могут содержать только одного ребенка. И это при высоком среднем доходе в городе!² Объяснение простое: официально коэффициент различий в доходах по 10-процентным группам населения Москвы, верхней и нижней, в 2006 г. – 41 раз.

Если в параметрах 2006 г. СЭУ означает душевой доход в 12 тысяч рублей в месяц (как указывалось выше, равный 2,5 ПМ), то исходя их официальных данных с корректировкой на скрытые поступления примерно треть населения Москвы не получали такого дохода, А имея в виду заработок с учетом норматива обеспечения ребенка – 18 тысяч рублей, получаем, что в том же апреле 2007 г. его не было уже более чем у 50% (в госсекторе – более 60%) работников, а с корректировкой на неучтенную оплату – порядка 40%. Столь значительный процент людей, живущих ниже типичного достатка, подтверждается данными статистического опроса населения о его материальном самочувствии в 2006 г.: 45% опрошенных считали свою жизнь ниже уровня достатка. Пограничный критерий – не могу купить товары длительного пользования. Все приведенные цифры говорят о том, как значительны резервы роста среднего класса в стране в случае проведения целевой политики содействия его формированию прежде всего в сфере доходов.

Признанный фактор удорожания жизни – дети (по Росстату, доходы в семьях с детьми на четверть меньше, чем в семьях без них), поэтому даже семья с приличным доходом все равно нуждается в социальной поддержке со стороны государства. Кажется, Москва не жалеет денег на своих детей, но неизвестны размеры расходов городского бюджета на цели поддержки детей и семей с детьми. Сейчас в бюджете никто не делит услуги на те, которые относятся к взрослым, и к детям. В бюджете есть строки «поликлиники», «больницы», «библиотеки», а, сколько стоит, сколько стоит педиатрия, содержание детских библиотеки пр., никто не интересуется. И это проблема России в целом. Сейчас, строго говоря, никто не знает расходов государства на детство и родительство. И чтобы понять, насколько эффективно составленным на тот или иной период бюджетом удовлетворяются потребности семей с детьми, мы предлагаем ежегодно рассчитывать особую модель программно-целевого варианта бюджета, который бы аккумулировал все расходы на детей до 16 лет по всем направлениям: выплатам, льготам и услугам, – которую мы назвали «детский бюджет» или детская бюджетная матрица.

Наши расчеты «детского бюджета» Москвы на текущие цели (без капитальных вложений) показывают сумму примерно 156 млрд. рублей на 2007 г. (21 млрд. рублей – выплаты, 135 млрд. рублей – услуги и льготы), что составляет 16% от общих расходов консолидированного городского бюджета. Поскольку из 10 млн. жителей Москвы дети составляют 1,5 млн., т.е. 15%, то можно констатировать, что дети не являются приоритетом бюджетной политики города. А если добавить к численности детей еще и численность беременных женщин, родителей, получающих пособие по уходу за маленьким ребенком, а также детей и подростков-немосквичей, которых все равно обслуживает городская медицина и образование, то этот вывод станет еще очевиднее.

Проект уже в первом, нынешнем варианте подсказывает, что нужно сделать, чтобы повысить уровень экономической устойчивости семей с детьми различного демографического и профессионального состава. И здесь не обойтись без государства и определенной роли бюджета. Бюджет, как известно, может финансировать открытие новых детских дошкольных учреждений; повысить заработную плату бюджетников, среди которых большинство женщины; активизировать профессиональное обучение и переобучение, в том числе для женщин с маленькими детьми; поддержать малый бизнес именно для женщин и т.п. В общем, меры понятны, но эффект от них для различного типа семей требует методологических разработок и расчетов.

В том числе и относительно перспективы развития пособий и льгот в системе СЭУ. В соответствии с нашими расчетами, в их зону должны быть включены семьи с детьми, доходы которых ниже 2,5 прожиточных минимумов на душу. Естественно, пособийная помощь требует дифференцированного подхода (очередность детей, величина иждивенческой нагрузки, жизненный цикл семьи, проблемные семьи – неполные, инвалидные, разведенные, и пр.) и разнообразных форм – выплаты в денежной или натуральной форме, льготное посемейное налогообложение, обязательное страхование детей, как за рубежом и т.п.

Пособие, компенсацию или льготу можно предоставить семье по ее собственному выбору. По нашему мнению, сейчас внимания заслуживает ежемесячное пособие (пока предпочитают единовременные и ограниченные во времени), а также вопрос о смягчении зависимости выплат от возраста ребенка и бедности семьи. Однако систему не создать, если не определиться с долей обоих участников процесса, родителей и государства, в «стоимости выращивания» ребенка в данных экономических условиях. Надо сказать, что подобные нормативные методы уже используются в социальном регулировании (к примеру, жилищная субсидия полагается за пределами установленного соотношения квартплаты и дохода, подобный принцип годится и для фиксации права семьи на детское пособие).

Но, развивая систему пособий на детей, в тоже время важно поддержать установку семьи опираться на собственные силы, не создавать так называемую «ловушку бедности» – модель «дети прокормят». Отсюда, предлагается при установлении семье пособия (или льготы) применять конкретную программу экономико-трудовой реабилитации. В любой семье, где есть трудоспособные и даже экономически активные нетрудоспособные (к примеру, подростки старше 14 лет, мужчины – льготные пенсионеры, женщины старше 55 лет и т.п.), можно отыскать резервы самообеспечения. Надо подумать, как организовать семейное ремесло, подсобное хозяйство и пр.

К примеру, для многодетной семьи здесь может быть надомная работа для мамы, неполная оплаченная занятость для подростка, помощь в организации семейной фирмы, предоставление земли для сельскохозяйственной деятельности, лечение родителя- алкоголика и т.п. Для одинокой мамы с новорожденным – ясли с 3 месяцев, увеличение льгот по налогам, переобучение, поиск отсутствующего папы в целях участия в содержании ребенка и др.

Движение к СЭУ требует систематически измерять соотношения затрат семьи и государства, как эквивалентные экономическим факторам (эффективность труда), так и неэкономическим (сохранение народонаселения), чтобы определять актуальные для решения проблем развития страны их пропорции взаимодействие. И здесь необходимы не одноразовые экспертные расчеты, а системный переход к программно-целевому планированию бюджета, что уже несколько лет провозглашено в России.

И тут, безусловно, актуален его особый вариант для детей, открывающий дополнительные горизонты в деле принятия решений. Повторим, сейчас, строго говоря, никто не знает расходов государства на детство и родительство. Детские расходы ныне в бюджете, за редким исключением (ряд денежных выплат), не явны. Бюджет строится по функциональным учреждениям и ведомствам, в нем не предусмотрена социальная классификация с адресными расходами по группам населения. И чтобы понять, насколько эффективно составленным на тот или иной период бюджетом удовлетворяются потребности семей с детьми, требуется специальная разработка. Отсюда, не обойтись без новой управленческой технологии – перехода к системе целевых социальных бюджетов по группам и категориям населения в нынешних условиях внедрения программно-целевого планирования и оценки деятельности субъектов и ведомств. Поэтому рано или поздно придется вводить новый межведомственный управленческий инструмент, предлагаемый нами как детский бюджет, повсеместно, в том числе и в Москве (далее – гендерный бюджет, пенсионный, молодежный и пр.). Ежегодное составление такого документа всеми ведомствами неизбежно, ибо дети – особый управленческий объект, требующий последовательно комплексной ориентации подхода на конечный результат – благополучие и развитие детей. Но плюс от этой новизны, несомненно, будет – детский бюджет позволяет понимать и составляющие, и динамику, и итог действий государства относительно подрастающего поколения в регионе и стране на качественно более высоком уровне.

Приложение

ОПИСАНИЕ ТИПОВ ДОМОХОЗЯЙСТВ,
бюджеты которых разработаны в проекте