Социальные параметры бюджета на 2009-2011 гг. –
структурные проблемы

Общая оценка. Рост социальных расходов бюджета на 2009-2011 годы не снимают ряда проблем. Прежде всего, к ним относится общий вектор – доля их в ВВП снижается, а хотелось бы, учитывая уже озвученные обязательства власти в сфере доходов населения, чтобы она была, по крайней мере, стабильной. При этом странно, что, включив внебюджетные фонды в Бюджетные кодекс РФ, Минфин РФ не дает соответствующие показатели, приходится сочинять самим.

* оценка МЭРТ для проекта бюджета

При этом Минфин РФ заявляет, что тенденция на снижение доли бюджета в ВВП является общей. Но почему-то экономия пока больше касается населения, а не институтов власти – управления, армии, безопасности. Пример подобной разновекторности подхода виден в реально сформированном ныне бюджете на 2009 г. (остальной период в бюджетной трехлетке, исходя из документа по прошлой трехлетке 2008-2010 гг., имеет декоративное значение): доля социальных расходов активно снижается, а расходов на самообслуживание власти – нет. Так, темп роста затрат на нужды социальной политики и образования предусматривается в коридоре 12-14%, а на общегосударственные расходы, национальную безопасность, оборону – 25-38%.

Но самое главное, что проектируемые объемы расходов невозможно оценить качественно по нормативным индикаторам, чтобы сделать принципиальный вывод о достижениях или необходимости продвижения к ним. Хотя до сих пор у нас отсутствует управление в форме стандартизации, тем не менее, можно было бы иметь сравнение по среднесрочному прогнозу хотя бы по международным показателям (соотношением минимальной и средней заработной платы, коэффициентом замещения пенсией заработной платой, минимального норматива ВОЗ расходов на здравоохранение в развитых странах и т.п.). Концепция МЭРТ РФ долгосрочного социально-экономического развития России прямо напрашивается на механизм нормативных сравнений.

Потребность в нем, скорее всего, ощущают и авторы бюджетной политики. В материалах к заседанию Правительства РФ по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год было обещано, что Минфином РФ совместно с субъектами бюджетного планирования будет разработана первая долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2023 года. Поскольку наука и общественность до сих пор не ознакомлена с нею, то хотелось бы высказаться на проект федерального бюджета 2009-2011. Будем считать это нашим вкладом в развитие программно-целевого планирования бюджета, провозглашенного в стране. Благо в целях долгосрочного бюджетного планирования входит, по мнению Минфина РФ, "взвешенное решение социальных проблем, повышение прозрачности для граждан при принятии правительством решений".

Новая цель социальной политики – от бедности к достатку. Улучшение экономической ситуации в стране определяет необходимость учесть новую ситуацию в социальной политике. Если для 90-х кризисных годов была характерна стратегия, направленная на защиту населения от массовой бедности, то теперь, когда восстановлен дореформенный уровень жизни и начался рост экономики и доходов, нужен новый сценарий действий государства. Предлагается обозначить новую цель, более адекватную и мобилизующую на развитие чем прежняя, ориентированная на прожиточный минимум, тем более, что 2009 г. должен для заработной платы решить этот вопрос относительно минимальной заработной платы.

Цель нового курса – продвижение к условиям жизни, не ниже первичного материального достатка. В качестве такового предлагается рассматривать нормативный "стандарт экономической устойчивости семьи с детьми", разработанный в 2007 г. группой экспертов под руководством проф. Л.С.Ржаницыной (ИЭ РАН) по инициативе московского правительства. Этот стандарт (СЭУ) – типичный доход тех семей, которые ныне адаптировались к текущим расходам в действующей структуре и ценах. В нем учтено более качественное потребление продуктов и товаров, особенно возросшая роль разнообразных услуг, характерных для современного образа жизни. Количественно он в 2,5 раза выше, чем действующий прожиточный минимум и практически сейчас является доходом нижнего слоя среднего класса. Его достижение для трудоактивного населения, по сути, означает ориентацию на новые параметры заработанных доходов, достаточных для достойного содержания работника и ребенка, усиления самообеспеченности семей с опорой на собственные силы. Схема такая граждане должны активно трудиться, работодатель должен организовать производительную работу с высокой оплатой, государство - содействовать созданию необходимых условий для развития экономики, расширять общественные услуги (образование, повышение квалификации, здравоохранение, обязательное страхование) в качестве социального лифта увеличения конкурентоспособности граждан на рынке труда. И, конечно, материально поддерживать семьи, где доходы родителей объективно не позволяют содержать детей по требованиям стандарта устойчивости.

Экономически устойчивость не только побуждение к дальнейшему росту производства и производительности, укреплению ответственного поведения граждан и созданию в обществе среднего класса, но и стимул к демографическим улучшениям, поощрение рождения ребенка - как показали исследования по проекту, даже в благополучной Москве примерно для 40% рабочих и служащих проблемно вдвоем достойно содержать одного ребенка.

Курс на стандарт экономической устойчивости семей, не просто очередной пересмотр потребительской корзины и продолжение собесовского подхода на ее гарантированное обеспечения для всех, независимо от личных усилий по созданию собственного благосостояния, а целостная система управленческих задач, экономических и организационных по его обеспечению. Из них в настоящем тексте обозначаются проблемные зоны по а) заработной плате работающего населения, б) трудовым пенсиям, в) государственной поддержке семей с детьми.

Заработная плата. Проект бюджета и прогноз на 2009-2011 гг. продолжают политику повышения заработной платы, ибо в России занижена цена рабочей силы. Общая оценка трехлетней ситуации – макроэкономические изменения не существенны: доля фонда заработной платы в ВВП в 2011 г. составит 26,2% против 23,6 % в 2008 г., что непохоже на пропорции в развитых странах. Среди зарплатных проблем – минимальный размер оплаты (МРОТ), который так и не выходит на уровень прожиточного минимума: 4330 рублей составляет только 76% от ПМ 2009 г., это связано с тем, что потребительские цены с конца 2007 г. росли. С другой стороны, есть еще одна проблема – соотношение МРОТ со средней заработной платой ухудшается (см. табл.2).

*На уровне ПМ четвертого квартала, он фактически отличался в 2008 г. от годовой величины, по данным Росстата, на 4%.

Расчет составлен по предложению МЭРТ к бюджету: в дальнейшем повышать МРОТ по показателю 4 квартала предыдущего года. В результате, уже во втором квартале ежегодно из-за роста цен он будет ниже, чем ПМ, как и в 2009 г. Более правильно было бы в целях реального решения задачи выравнивания их, поставленной Президентом, надо повышать его, как говорит экономическая наука опережающими темпами против годовой инфляции уже при принятии закона о бюджете (ныне есть правовой прецедент: так теперь будут индексировать федеральные детские пособия). Но и после выравнивания остается необходимость специального регулирования, чтобы цена рабочей силы могла соответствовать рыночным условиям жизни с их коммерциализацией жилья, социальных услуг, страхования и пр. Целевой индикатор здесь может быть европейская норма: минимум оплаты составляет 60% от средней.

Судя по высказываниям официальных лиц, к коммерциализации услуг добавятся налоговые вычеты из заработной платы – по Минфину РФ, пенсионный налог 3% с работников с 1967 года рождения; по обсуждаемой концепции Минздравсоцразвития РФ – налоговый взнос на лекарства 3%; по общей оценке аналитиков – не за горами увеличение подоходного налога. Мы, со своей стороны, предложили бы все операции по налогообложению делать экономически оправданно – на основе прогрессивной шкалы обложения, активизации налога на дорогую недвижимость, распределения страхового взноса между работодателем и работником по примеру Запада, конечно, с включением страхового взноса в состав цены рабочей силы, ибо в исходных советских условиях страхование было для трудящегося бесплатным, а теперь он будет сам платить и тогда, сам отвечать. Наконец, не забыть с увеличением роли личных налогов включить их изменение в подсчет реально располагаемых доходов населения и реальной заработной платы занятых - сейчас этот показатель официально определяется по двум параметрам: денежным доходам и ценам, без налоговых и страховых вычетов.

По-прежнему требует внимания также и проблема оплаты труда бюджетников. По сути, сначала надо обеспечить ее максимальное приближение к средней по коммерческим отраслям по коэффициенту сложившегося различия в 1,45. Если заработки в экономике в 2009 гг. растут на 25%, то у бюджетников надо не менее чем на 35% в указанный год, а в целом в 2009-2011 гг.– в 2.5 раза. Но как показывают данные проекта консолидированного бюджета расходы на образование и здравоохранение растут за три года только на 40-50% – неоткуда будет взять нужное повышение.

И к указанному "догоняющему" повышению на треть ежегодно еще требуются средства на усиление дифференциации в оценке труда – эта мера называется в проекте федерального бюджета введением отраслевых систем оплаты вместо Единой тарифной сетки. При проектируемом увеличении фонда зарплаты на 30% и росте минимума почти в 2 раза все выделяемые средства(119 млрд рублей) практически уйдут на низкооплачиваемых и малоквалифицированных, то есть на проблему бедности, но не проблему усиления стимулирования квалифицированного и эффективного труда. К тому же не забудем, что не менее половины обещанной прибавки уходит на возмещение ценовой инфляции.

На фоне явно недостаточного для решения задачи повышения фонда зарплаты Минздравсоцразвития РФ рекомендует вводить отраслевые системы оплаты так, чтобы передать максимум свободы конкретному руководителю, во-первых, в деле найма и оплаты наиболее эффективных специалистов, во-вторых, в определении необходимой для учреждения численности. Последнее, по опыту означает, что в театре может остаться один Д'Артаньян без мушкетеров, в больнице – хирург без операционной сестры, а в школе – физик по совместительству будет преподавать физкультурник. Ничего другого, при острой необходимости повысить заработки с учетом специфики организации предоставления социально-культурных услуг, дефиците количества и качества сотрудников, быть не может. А серьезная дифференциация в оплате труда по квалификации и результатам требует ныне не менее чем удвоения фонда оплаты, имея в виду хотя бы сохранить квалификационные различия бывшие ранее по ЕТС: 1 (уборщица) к 4 (директор, главный ведущий специалист). И вообще, разговор чиновников о поощрении квалифицированного труда выглядит несколько странно, к примеру, есть аппаратная идея исключить из состава заработной платы главные квалификационные надбавки – за степень и за звание.

Что делать с объективной потребностью в больших средствах на действительное решение проблемы бюджетников? Минздравсоцразвития РФ думает расшить ее за счет расширения свободы руководителя по отношению к управлению персоналом. Подтверждением здесь служат новые Рекомендации министерства по разработке положений об оплате бюджетных учреждений. В них есть все – компенсации, стимулирующие надбавки и т.д. и т.п., но нет основы – разработанных централизовано базовых минимальных окладов по квалификационно-профессиональным группам, как требует Трудовой кодекс РФ, имея в виду гарантии по оплате труда. Они, по нашему мнению, исходя из типовых функций профессий в образовании, медицине, культуре должны быть едиными, все остальное, пожалуйста, – к ним. Парадокс – положение о базовых окладах записано в Трудовом кодексе РФ уже много лет, но их так и нет до сегодняшнего дня.

Коллизия в том, что этого не сделано даже для достаточно узкого круга федеральных бюджетников. Что же делать с основной массой учителей, воспитателей, врачей, сестер, библиотекарей в регионах, где традиционно господствует бюджетный дефицит? Это вообще не обозначено, что противоречит традиционной практике Минфина РФ, исключающего из бюджета не подготовленные целевые программы. Сейчас, похоже, обычная требовательность финансистов, видимо, им изменила.

Пенсии. Пенсионный вопрос сейчас – самый обсуждаемый вопрос на всех уровнях власти и общества. Проект бюджета предусматривает повысить среднюю трудовую пенсию за три года номинально на 74% , реально – на 37% или, по 10-12% ежегодно. Делается это в том числе с существенными вливаниями в ПФР из федерального бюджета: в 2009 г. 1,7 трлн рублей, в 2011 г. – 2,7 трлн рублей, но коэффициент замещения пенсией заработной платы как заговоренный – 1,24, желаемый определен Европейским кодексом социального обеспечения, 112 Конвенцией МОТ в 1,4. Так что пенсионная реформа на пороге, жаль, что ни в анализ МЭРТ РФ, ни записка Минфина РФ не уделили этому должного внимания, предположим, расчету по теме сколько, когда и как приблизиться к международной норме.

Серьезно меняется только положение социальной пенсии, она будет равна прожиточному минимуму. Но социальная пенсия есть элемент социального обеспечения, а не страхования, ее будущий размер автоматически не распространяется на базовую трудовую пенсию, и оказаться пенсия за труд может оказаться ниже социальной, которую выплачивают, в том числе и никогда не работающим. В законе о трудовых пенсиях нигде прямо не прописано, что трудовая пенсия не может быть ниже социальной, и на этот счет практически действует толкование количественной нормы на начало пенсионной реформы. Надо бы четко отрегулировать законодательство. Содержательно, мы давно предлагаем тем, кто не трудился платить не пенсию, а пособие по бедности, предполагающее контроль доходов и имущества. Иначе можно трудиться в серую, не платить взносы в ПФ. Предлагаемая мера направлена на снижение дефицитности пенсионного фонда.

Чтобы оценить масштаб будущей пенсионной реформы, необходимо, по нашему мнению, пересмотреть уровень и состав прожиточного минимума пенсионера и порядок его индексации. Он с самого начала был чрезмерно жестким, а сейчас при общем улучшении материального положения населения прямо не соответствует современному минимальному стандарту жизни пожилого человека и инвалида. Там ужасно занижены расходы на лекарства, транспорт, коммунальные услуги, связь, нет затрат не только на покупку товаров длительного пользования, но и на их ремонт, не говоря уж о потребности в оплаченном уходе и т.п. Если прилично адаптировать к современности прожиточный минимум пенсионера, то станет ясно, что пенсия, превышающая его нынешний размер в 1,5 раза, как в проекте бюджета, наконец, решила проблему обеспеченности одиноких пенсионеров и лиц, потерявших кормильца. Кроме пересмотра прожиточного минимума, следует также перейти к индексации пенсии не на общий показатель по ценам в среднем, а на рост цен "по корзине пенсионера" – хлеб, молоко, квартплата, лекарства.

Что касается наших предложений к будущей реформе, которая неизбежна в период 2009-2011 гг., то самым простым и понятным для пенсионеров способом был бы пересмотр их пенсионных прав на 2002 г. путем пересчета старых пенсий на фактически начисленную в этот год среднюю заработную плату вместо ее размера по фактически произведенным страховым выплатам (3393 рублей в месяц против 1671 рублей). Подобный пересчет справедлив с позиции учета трудового вклада работника, его можно производить постепенно, итерациями по возрасту. Любые другие варианты относительно повышения действующих пенсий либо сложнее, либо являются косметическими, либо ведут к девальвации старых пенсий по сравнению с новыми, а потому потребуют вложений на их адаптацию. Но понятно, что наше предложение касается только нынешних получателей пенсий, и не решает ни проблему дефицитности ПФ, ни гарантий будущим пенсионерам.

Пока широко озвучен только вариант Кудрина о 3-хпроцентном налоге на работников с 1967 года рождения – по сути, налог на возраст. Но почему на возраст, почему не на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, который недавно предлагался. Можно поддержать индексацию шкалы страховых взносов, непонятно, почему это не сделано ранее. Справедливо было бы трансформировать сферу профессиональных, корпоративных пенсий. Правильно, если базовую пенсию будут платить из бюджета, увеличив на этот процент страховые отчисления. С учетом проектируемого снижения темпа инфляции рационально поставить вопрос об индексации на рост зарплаты, возможно не полный. Как один из этапов был бы перевод бюджетников на порядок пенсионирования государственных служащих и т.д. Укажем еще на гендерную диспропорцию в пенсионном обеспечении, когда мужчины с их более высокой зарплатой получают относительно низкие пенсии из-за пресловутого индивидуального коэффициента пенсионера, который еще будет действовать ряд лет, может надо его отменить для вновь выходящих на пенсию при учете периода работы на дореформенном порядке начисления пенсии? Многие предлагаю восстановить категорию трудового (страхового) стажа с учетом усиления стимулов к эффективной и продолжительно легально оформленной занятости и т.д. и т.п.

Уже приведенное нами, далеко не полное перечисление актуальных тем для изменений должно предостеречь управленцев от чисто аппаратного метода принятия решений в рамках пенсионной реформы, которое ныне наметилось. Как показал опыт, широкое обсуждение путей пенсионной реформы с участием специалистов, общественности, работников, пенсионеров эффективнее бюрократического подхода к ней.

Семейная политика – поддержка семей с детьми. В структуре федерального бюджета, несмотря на национальную значимость темы, такого раздела нет, да и для прогноза она является проходной, что сужает зону для анализа государственной социально-экономической политики. Некоторые разрозненные позиций проекта бюджета в этом направлении можно все же отыскать.

Актуальнейший аспект для решения проблем занятости, доходов родителей и социализации детей – детские дошкольные учреждения. Судя по показателям прогноза, здесь степень обеспеченности местами остается прежней 57%. Поэтому многомиллионная очередь (2232 тысяч ребят) только станет больше, как-никак стимулируем рождаемость и сетуем на дефицит собственной рабочей силы. Предлагается продлить национальный проект Образование после 2010 г. новой позицией "Дошкольное образование", поскольку требуются значительные вложения в новое строительство детских садов – большинству регионов с этим самостоятельно не справиться в связи с дефицитностью собственных финансов.

Проектом предусмотрен и материнский капитал в 2010 г. 72,8 млрд рублей и 2011 г. – 101,4 млрд рублей. Нам эта сумма представляется завышенной по разрешенным законом функциям (платное образование детей 2007 года рождения впереди, разве, что коммерческие ясли), для покупки и строительства жилья средства маловаты (за исключением села), молодые мамы, вряд ли озабочены своим пенсионным капиталом, расходы на детское здоровье могло бы помочь реализовать предусмотренные деньги, но не разрешили. Поэтому будет экономия, и необходимо подумать, как ее использовать. Есть предложения женских организаций вложить излишек в банк, получить процент и использовать на поддержку семей с детьми. Раньше нельзя себе было представить подобное использование бюджетных средств, но теперь появились бюджетные структуры (к примеру, Резервный фонд, Фонд благосостоянии, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), которые используют ряд рыночных правил в отношении свободных средств. Возможен механизм, когда Пенсионному фонду, которому поручено управлять материнским капиталом, должен будет сформировавшийся остаток, подлежащий накоплению и востребованный в будущем, положить на депозит в уполномоченный банк, получить проценты и использовать в формате бюджета на цели поддержки материнства и детства.

На 2009-2011 гг. предусмотрены средства на индексацию федеральных детских пособий, соответствующих выплат по соцстраху. Но нельзя не указать на сложившуюся диспропорцию: федеральные пособия ограничивают поддержку детьми самого младшего возраста, дошкольники постарше, школьники, подростки практически выпали из сферы помощи из бюджета. Ежемесячное пособие, выплачиваемое малообеспеченным семьям с детьми из бюджетов субъектов Федерации в 2006 г. в среднем по РФ 140 рублей в месяц на ребенка, 2007 г. – 180 рублей и т.п. И это с учетом с учетом приличных выплат в столицах, в богатых регионах, в остальных – порядка 100 рублей в месяц. Дети для региона – забота не первая, губернатору надо активизировать экономику, обеспечивать функционирование ЖКХ, на рынке труда надо занять взрослых или пополнить его приезжими, население как таковое – общегосударственная забота. Поэтому в условиях бюджетного профицита, возросшего значения демографических улучшений в РФ рационально включить систему ежемесячного пособия в федеральное законодательство и вернуться к участию федерального бюджета в его финансировании, как было до 122-ФЗ, но в форме долевого с субъектами участия.

И вопрос о перспективах развития пособий и льгот на родительство и детство. В соответствии с нашими расчетами, в их зону должны быть включены семьи с детьми, доходы которых ниже 2,5 прожиточных минимумов на душу. Естественно, пособийная помощь требует дифференцированного подхода (очередность детей, величина иждивенческой нагрузки и пр.) и разнообразных форм – прямые выплаты, натура, льготное посемейное налогообложение, обязательное страхование детей, как за рубежом и т.п. Пособие, компенсацию или льготу можно предоставить семье по ее собственному выбору. Как указывалось выше, сейчас внимания заслуживает ежемесячное пособие (пока регионы предпочитают единовременные и ограниченные во времени), а также вопрос о смягчении зависимости выплат от возраста ребенка и бедности семьи. Однако систему не создать, если не определиться с долей обоих участников процесса, родителей и государства, в "стоимости выращивания" ребенка в данных экономических условиях. Надо сказать, что подобные нормативные методы уже используются в социальном регулировании (к примеру, жилищная субсидия полагается за пределами установленного соотношения квартплаты и дохода, подобный принцип годится и для фиксации права семьи на детское пособие). Но, развивая систему пособий на детей, в то же время важно поддержать установку семьи опираться на собственные силы, не создавать так называемую "ловушку бедности" – модель "дети прокормят". Отсюда, предлагается при установлении семье пособия (или льготы) применять конкретную программу экономико-трудовой реабилитации.

Однако вся эта сумма условий находится в движении, они постоянно меняются. Требуется измерять соотношения затрат семьи и государства, актуальные для решения проблем развития страны пропорции. И необходимы не одноразовые экспертные расчеты, а системный переход к программно-целевому планированию бюджета.

И тут, безусловно, актуально составление особого его варианта для детей, который открывает дополнительные горизонты в деле принятия решений. Сейчас, строго говоря, никто не знает расходов государства на детство. Эти расходы ныне в бюджете, за редким исключением (ряд денежных выплат), не явны. Бюджет строится по функциональным учреждениям и ведомствам, в нем не предусмотрена социальная классификация с адресными расходами по группам населения. И чтобы понять, насколько эффективно составленным на тот или иной период бюджетом удовлетворяются потребности семей с детьми, требуется специальная разработка.

Отсюда, не обойтись без новой управленческой технологии – системы целевых социальных бюджетов по группам и категориям населения в нынешних условиях внедрения программно-целевого планирования и оценки деятельности субъектов и ведомств. Поэтому рано или поздно придется вводить новый межведомственный управленческий инструмент, предлагаемый нами как детский бюджет (ДБ) повсеместно как программно-целевой бюджет. Ежегодное составление такого документа на основе методических указаний Минфина РФ всеми ведомствами неизбежно, ибо дети – особый управленческий объект, требующий последовательно комплексной ориентации на конечный результат – благополучие и развитие детей. Но плюс от этой новизны, несомненно, будет и управленческий: детский бюджет позволяет понимать и составляющие, и динамику, и итог действий государства, финансовых потоков.

Важно определить эффективный стандарт дохода, который необходимо получать семьям из различных источников, в том числе за счет бюджетных средств, направляемых государством на социальные выплаты и услуги гражданам с детьми. Следует измерить, какова "стоимость" ребенка (на Западе это практикуется) и оптимальная доля родителей и государства в ней.

И начать с того, чтобы суммировать все средства, направляемые на поддержку детства. Для этого предлагается применить особую модель программно-целевого варианта бюджета, который бы аккумулировал все расходы на детей до 16 лет по всем направлениям: выплатам, льготам и услугам – "детский бюджет" (ДБ).

Впервые выполненные нами расчеты детского бюджета (ДБ) Москвы на текущие цели (без капитальных вложений¹) показывают сумму примерно 16% от общих расходов консолидированного московского бюджета, что всего лишь соответствует доля детей в населении, что не здорово и подлежит коррекции. При этом структура состоит из бесплатных услуг и льгот на 86% и денежных выплат – на 14% ДБ. Такое соотношение (6:1) существенно для прогнозируемых действий. Есть надежда, что Минфин РФ в целях повышения качества управления включит составление Детского бюджета, если не ежегодно, то в среднесрочную или долгосрочную бюджетную стратегию.

Примечание. Специалисту по социальной политике нельзя не отметить, как в проекте бюджета решается вопрос о пособии по безработице. Если принять рекомендуемый порядок его повышения на темп роста потребительских цен, то оно в 2009 г. составит 850-3400 рублей в месяц при минимуме оплаты 4330 рублей и социальной пенсии к концу 2009 г. на уровне прожиточного минимума пенсионера – 4135 рублей.

¹ Причин несколько. Бюджет показывает их как две позиции – инвестиции и строительство в данной отрасли, без выделения функционального назначения будущего учреждения. Сложно распределить капитальные вложения совместного пользования между детьми и взрослыми – на жилье, транспорт и т.п. Не совпадает период выделения инвестиций и период их освоения и пр.

---

Содержание